法院处理老信访户之对策

董洁


　　【内容提要】本文阐述了当前法院信访老户的现状、分析了形成上访老户信访行为的特点和成因。立足利津县法院，并结合其他法院的实践，总结了人民法院促使信访老户息诉罢访的经验、并针对当前法院信访工作中的几个问题提出了对策。
　　【关键词】信访老户 法院 经验 对策
　　就涉法信访工作而言，所谓“上访老户”，主要是指对某一法院已经发生法律效力的判决、裁定不服而提出申诉或者申请再审，经过该法院或其上级法院复查驳回、再审改判并经多人、多次、多年接待仍继续来访的上访人员。此外，对于人民法院初审立案、执行等工作不满意而在较长时间内多次、反复来访的上访人员，也通常作为上访老户对待。重复上访的人员中，有相当一部分是上访老户。根据有关文件的统计数字，截至2002年底，全国法院系统上访老户计32789人，与2001年相比上升25.59％，2003年和2004年经法院备案的上访老户数目继续保持稳中有升的趋势。长期以来，上访老户问题已成为人民法院信访工作的重点和难点。这部分人虽然人数不多，但其活动能量大，社会影响广，是造成社会不稳定的主要因素之一，同时也直接影响到法院工作和法院形象，是法院信访总量仍然居高不下的重要原因之一。上访老户问题备受各级法院乃至全社会的关心和重视。笔者针对以下几个问题，对法院如何做好信访老户息诉罢访的工作进行分析与探讨。
　 信访老户上访行为的几个特点：
第一、上访时间长、次数多，有的上访已成习性，并有我行我素、长期缠诉倾向。上访时间长、次数多是上访老户最突出、最典型的表现。这些人长期上访缠诉，有的上访达几年、十几年甚至几十年，其中上访时间最长的达30多年。有的上访老户抛家舍业，不达目的誓不罢休；有的以乞讨或捡破烂为生，在法院周围安营扎寨或露宿街头；还有的专门串联其他上访人员并向他们传授上访“经验”，实际上已经成为职业上访者。如利津县北宋镇四图村赵某以“诉讼大王”、“上访老户”“学法守法用法公民”自居，自1995年以来，向法院提起各类诉讼10余件。在此期间不断向县政法委、信访局、市中院、省高院等部门上访，将诉讼上访作为一种乐趣和嗜好，陷入其中不能自拔。
第二、多数上访者户情绪激烈、言行偏激、举动异常，违法行为对有发生。在上访老户中，有些人为达到个人目的，以各种手段对法院施加压力。他们串联、聚集，拉横幅、穿状衣，下跪、哭诉，静坐、示威，围堵法院和其他国家机关大门，拦截领导干部车辆，围攻法院工作人员，严重干扰了人民法院和其他国家机关的工作秩序，影响社会稳定。有的以自杀、自焚、跳楼、爆炸等相威胁，也有的谩骂、攻击甚至伤害接访人员。这些人虽经各级各部门千方百计地反复做工作，但仍屡访不止，成为一大社会问题。他们耗费了接待人员大量的时间和精力，使正常信访工作受到很大影响。
第三、产生上访老户的案件类型比较集中。老户案件大多集中在与群众切身利益关系密切的民事案件，如当事人不服宅基地纠纷、劳动争议、医疗事故、损害赔偿等民事裁判而提出再审申请的案件。部分产生上访老户的刑事案件是贪污、受贿等职务型经济犯罪案件和涉及人身伤害的案件，其中多数是针对事实认定和证据运用提出申诉的案件。
第四、上访老户多数来自基层群众。他们文化素质低，其中文育或半文育所占比例较大；而且绝大多数年龄大、收入低、经济状况差。农民、退休工人、下岗人员是上访老户的主要组成人员
第五、上访老户通常缺乏法律知识，尤其缺乏现代诉讼制度所要求的程序意识。他们虽然有一定的法制观念，知道通过法律途径保护自己的权益，但对于如何运用法律武器以及通过法律途径实现社会正义的具体条件认识模糊，从而导致其上访行为脱离理性轨道。
上访老户的形成原因：
上访老户是在特定的社会条件和文化氛围下产生的一种复杂的社会现象，其形成既有人民法院审判工作和信访工作方面的原因，又有上访人方面的原因；既有法律规定方面的原因，又有文化传统方面的原因。
第一、法院自身的原因。法院审判的少数案件在认定事实、适用法律等方面确有错误，但因种种原因一直未复查，或虽经复查。但复查不认真，未能依法、及时予以纠正，造成当事人长期申诉上访；有的法官在审理案件时不注意法官形象，工作方法简单，缺乏耐心和热情，使当事人对裁判的正确性产生怀疑，以致败诉不服输，不息拆；有的接待人员在初访接待时未能认真审阅申诉材料和听取申诉人的陈述，对其申诉简单答复或驳回，不能令申诉人信服，有的甚至态度粗暴，造成申诉人与法院产生对立请绪；案件执行难，执行到位更难，“空调”、“白判”现象严重，导致申请执行人即债权人上访。执行难导致上访的情形又有几种：一是执行力度不够，因法院财力、人力影响，使案件得不到执行，或者失去了执行时机，使案件不能得到执行，造成申请执行人不满，到处上访；二是因为政策的原因，如改制企业和特困企业作为被执行人时，一旦强制执行会导致企业职工情绪不稳定，影响社会安定，法院不得不中止或延缓案件的执行，造成申请执行人不满；三是受地方保护主义的影响，有关部门不予配合，暴力抗法事件也时有发生，使法院的执行工作受到严重制约和阻碍；四是被执行人已无财产可供执行，而申请执行人又不理解。其次，执行人员在执行案件时方法简单或采取强制措施不当，导致当事人或案外人上访逐步成为上访老户。
第二、部分上访人自身的原因。部分上访人因文化水平低，不理解或片面理解法律规定，不能接受接待人员的答复和解释，长期坚持无理申诉；也有一些上访人在利己思想驱使下，不顾案件的实际情况，向对方当事人或者法院提出许多不切实际的要求，得不到满足时就走上缠诉缠访之路。当事人因对法院裁决不服，而采取赴省进京上访的方式来解决的现象是与法治建设的目标相违背的。分析这一现象产生的原因，主要是封建社会“人治”观念在作怪，是“官本位”思想在人们身上的集中反映，也是法律权威尚未树立起来的表现。各级领导亲自出面接访，初衷是为了直接听取群众的呼声，但它所引起的负面影响与这一初衷相比却要严重的多，它极易让人产生“谁的官大就找谁”、“人治”要比“法治”管用的印象，将个人问题的解决寄托于高层领导机关。
第三、社会层面的原因。社会纠纷的大量增多与诉讼外解纷机制的弱化。近年来，一些诉讼外纠纷解决机制的职能出现了逐渐弱化的趋势，从而使得大量的原来能够通过其他纠纷解决机制能够解决的纠纷涌向了法院。很多纠纷因为拥有其他纠纷解决机制处理或解决经历，信访者或多或少地产生或积累了一些矛盾或怨气，或者先入为主地形成了偏见或认识，在法院诉讼过程中，这些矛盾、怨气或偏见如果没有得到解决、发泄或支持，从而转向上访或重访，积累下来，便形成上访老户。
不当新闻舆论的误导。上访者大多是弱势群体，当然会引起社会各界的关注。极少量不当的新闻报道，客观上误导了某些上访群众。上访群众往往拿着新闻报道，认为拿到尚方宝剑，到处上访，要求作为以解决，没有达到其目的和要求，便重新上访或越级上访，经多次反复，便成为上访老户。
平行部门或上级部门向法院转办或交办案件的随意性。有的部门或有关领导不顾案件的具体情况，如不考虑能否进入再审程序或能否改判或有无审级限制等因素，直接简单的批办、交办或督办，转办，有些案件已不能够进入再审程序或属于上级法院受理而被驳回申诉，但有关领导或部门交、转办函成为申诉人手中的“令箭”，向法院申诉不休。
社会转型与政府职能的弱化。现行政治体治改革的目标是弱化政府权力，使政府在处理经济体制改革尤其是国企改革中产生的一些问题时受到一定制约和限制，过去找政府解决的大量纠纷转向了法院，上访老户即是其中最激烈、最突出的矛盾。
短期应急行为的影响。重点时期对有些上访户采取了限制、控制等措施，申诉人被解除了限制、控制措施后，认为受到了进一步的不平等对待，更增加了上访的怨气，继续上访不休。
第四、立法方面的原因。现行法律对申诉行为不加限制，法律对于无理缠诉的上访老户没有规定相应的处理措施，信访立法出现空档，信访活动无法可依。近期，进京上访事件剧增且出现滋事苗头是社会矛盾的一种反映，其中不排除别有用心的人借上访聚众闹事的可能。据了解，一些法制比较健全的国家，虽然允许公民进行各种请愿活动，但对请愿活动的范围和形式均有相应的法律来规范和约束，超出法律规定的请愿将按违法论处。而我国迄今为止尚无任何关于信访方面的立法或规定，导致了上访乱、处理乱、对借上访寻衅闹事者进行处理无法可依的尴尬局面，让闹事者抓住了我们的“软肋”，造成工作的被动。
第五、现行信访机制的原因。信访案件处置机制不顺畅、信访机构履行职能不到位。目前，我国各级党委、人大、政府、纪检、法院、检察院都设有专门从事信访工作的机构，不可谓对信访工作不重视。但这种信访机构和信访机制的设置是否科学？在解决信访方面做了多少有效的工作？值得商榷。一方面，在最高国家机关所在地———北京设立大量的信访接待机构，刺激了上访人员告“御状”的心理，使大量的社会矛盾和不稳定因素集中到了首都，对社会稳定极为不利。另一方面，如此多的信访全部集中到最高国家机关，很难得到有效解决，这些机关的信访部门实际上成了信访中转站。省级机关信访机构同样如此，他们没有能力应对如此大的信访任务，便继续充当“中转站”的角色，将信访件层层批转回基层单位或通知基层单位将人领回，形成了当事人满腔希望去上访，转了一圈又回到了原承办单位的大循环。而基层法院一边要处理大量的繁杂事务，一边还要随时准备派出车辆和人员不远千里赴省进京领人，耗费了大量的人力、物力和精力。
处理上访老户问题的几点经验
一、领导重视，将信访工作放在与人民法院其他审判业务同等重要的位置，是处理好上访者户问题的先决条件。凡是缠诉缠访问题解决得比较好的法院，都不同程度地建立了法院一把手亲自抓老户工作的机制。有的法院将信访工作列为“一把手工程”，取得了突出成绩。利津县法院成立以院长为组长，分管院长为副组长，立案庭庭长、政工科长、信访接待人员为组员的信访领导小组，负责全院信访的总体协调工作。对信访老户实行院领导“三定一包”制度，在今年两会期间，确保了当地五涉法信访事件的发生。
二、在人民法院信访工作中采取综合治理措施，是解决上访老户问题的可行思路。多年来，各地法院已经从单纯依赖于接访人员做上访人思想工作的做法，转向以提高裁判质量为核心，侧重于预防和减少申诉案件的信访工作思路。同时，人民法院依靠当地党委、人大、政府的支持和协助，以上下左右联动制度为依托，运用社会各方面的力量，通过法律的、行政的、经济的、道义的等各种手段来促使上访老户息诉停访。具体的做法有：　　1、与刑事审判部门协调，共同处理刑事附带民事上访老户问题。涉及刑事附带民事案件的执行上访老户，一般是刑事附带民事案件附带民事部分的原告，因附带民事赔偿部分得不到赔偿而申请执行，但被执行人即刑事附带民事被告人在服刑期间，家庭无可供执行财产，甚至家庭已瓦解，造成案件难以执行，申请人因此而成为上访老户。要解决此类上访老户的问题，必须在刑事被告人被判刑之前，即提前着手处理附带民事赔偿问题，将刑事附带民事上访老户问题消灭在萌芽状态。 2、与政府有关部门协调，共同处理乡镇政府为被执行人的申请执行人上访问题。过去一段时间，乡镇农田水利建设、办公设施建设、教育设施建设等使部分乡镇政府遗留下大批债务。近期乡镇经济不景气，乡镇政府偿债能力差，造成作为债权人的申请执行人重复上访。这类问题，只与乡镇政府交涉很难处理，现在乡镇财政又交由上级财政代管，乡镇缺少自用资金，要解决此类问题，必须与政府有关部门协调，共同处理。 3、与劳动部门协调，处理企业职工上访问题。近年来，部分企业经营不景气，带来大量企业债务无力偿还的问题，拍卖企业财产偿还债务，势必造成企业困难甚至倒闭，企业职工为了工作，往往会上访反对拍卖行为。另外，国有企业体制改革带来了大量职工下岗问题，劳动争议案件逐年上升，因企业改制或经营不善等原因，应付给职工的补偿款和集资款往往迟迟得不到执行，也造成部分职工上访。这类问题，应积极与劳动部门联系，大力宣传劳动法律法规，多方面为职工寻求就业门路，或者动员职工入股购买企业继续经营，变单纯的企业职工为企业职工与股东合一，增强企业职工的积极性，从根本上解决职工的问题。
三、建立一套行之有效的申诉信访工作机制，是阻止上访老户的形成和不断减少上访老户的关键。这种工作机制，必须体现人民法院申诉信访工作的法律程序化、规范化和公开化。利津县法院坚持建章立制，以法管访。建立督查制度，对需转办的信访案件，尤其是领导交办的信访案件，严格按照督察制度的要求“一督到底”。对超出时限要求的，使用《信访督察单》由院领导实施督察。设立信访档案制度，接待信访人员首先做好接待笔录，将信访人员提出或者反映的问题进行记录，确保件件落到实处，使信访人员的正当要求得到满足或经妥善处理的，装订成卷宗，做到一案一结，一案一卷，归档保管。建立回访制度，接访人员坚持按时到信访人家中或其单位进行回访。出现问题或发现苗头性的问题就地解决，达到良好效果，从一定程度上杜绝了反复信访的现象。建立接访服务承诺制度，向来访人员公开做出六项承诺；公开接访程序、接待人员守则，接受来访人员监督。
四、找准病因、辨症施治。从申诉理由的角度看，上访老户大体上可以分为三类：一是申诉理由成立、原审裁判确有错误但问题长期得不到解决的；二是申诉无理、申诉理由已经被依法驳回但申诉人仍然坚持无理取闹的；三是申诉理由部分成立、原审裁判存在着瑕疵但又不符合提起再审条件的。这三类情况，应当分别处理。利津县法院坚持流程管理、审访衔接。进一步完善了“信访—立案—排期（进行繁简分流，做好庭前准备，确立开庭时间、场所及审判人员）—案件转办、督办—结案登记—审判监督—整理归档”一整套流程管理机制。去年以来，该院共接待涉法来访案件中，75%的案件通过信访人员的解释说理工作实现了息诉息访；10%的案件分流到相关案件承办人，以判后说理和执行说理的方式进行解释说明。其中涉及审理的案件全部实现息访，涉及执行的6件上访案件中，经接访人员与执行机构共同研究执行方案，有4件实现和解息访，1件因所涉案件已部分执行，当事人表示不再上访；8%的案件通过与相关部门协调，委托其他部门处理，并将反馈信息备案；6%的案件经合议符合法院受理案件的范围，指导当事人依照法定程序起诉，并对相关案件进行全程跟踪。
信访工作中的现存问题及对策
一、对于上访老户，个别部门存在畏难情绪，处理上以拖为主，得过且过。
针对这个问题，有必要从思想入手，克服畏难发愁情绪。首先思想上要高度重视，坚决克服上访老户工作无关大局的不正确认识，把其作为一项政治任务来完成。其次，要树立信心，坚决克服对上访老户思想上厌烦、工作上畏难的情绪，扎扎实实地从根本上解决问题。另外，要加强对上访老户工作的领导，成立专门工作小组，实行齐抓共管，协同作战。
二、不少信访部门硬件设施不到位，干警配备不强、物质待遇跟不上。目前，有些法院接访场所缺乏电脑、安检设备等必要的硬件设施，接待环境也达不到要求；少数法院的接访机构仍然呈现着“退休中转站”、“第二老干部局”、“来访挂号室”等状况，个别法院信访接待室甚至还存在着“单干户”现象；还有的法院不能合理解决信访补贴冈题。上述现象导致接访人员工作热情低，敬业精神差，直接影响接访工作的质量。
针对这个问题，有必要从建设入手，完善法院信访部门的硬件设施，加强人民法院信访干部队伍建设，提高接访干警的政治素质和业务素质。要加强硬件设施建设，改善接待环境，提高信访工作的智能化水平。要配备与任务相适应的信访工作干部力量，并通过多种形式提高干部队伍政治思想和业务素质。按照当地党委、政府的有关规定，合情合理地解决信访补贴问题。同时，建立科学的信访工作考核激励机制，切实提高信访工作的质量和效率。在这一方面，利津县法院提出“人人都是接访员”，要求每位工作人员，从仪容仪表，言行举止做起，对诉讼当事人以及来访人员做好诉讼指引工作，在力所能及的范围内对来访人员提出的问题谨慎作好解释解答，对于在该院备案的上访老户做到人人心中有数。实现了全院联动，统筹协调的“大信访”格局。
三、对一些缠访者尤其是采取过激甚至违法行为的上访者难以处置。少数上访人利用法律、制度上对申诉权利缺少制约的漏洞，滥用这一权利；有的无理纠缠，甚至辱骂法院信访工作人员，影响法院正常的工作秩序。在收容遣送制度被取消以后，如何应对某些上访人的过激、违法行为，尚未建立起相应的处置机制，接访干警们感到困惑。
针对这个问题，有必要从协调入手，要依靠党委领导，积极争取政府和各有关部门的支持开展上访老户的化解工作。解决上访老户问题涉及到社会的方方面面，其中一些需要解决的实际问题，仅靠法院自身是难以应对的。应当向党委、政府负责同志如实报告、反映工作中的困难和问题，积极争取各方面的支持与配合。
（利津县人民法院）


江苏省人大常委会


江苏省内河交通管理条例
（１９９５年８月１１日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过根据２００３年６月２４日江苏省第十届人民代表大会常务委员会第三次会议《关于修改〈江苏省内河交通管理条例〉的决定》修正）

第一章总则

第一条为了加强内河交通管理，保障安全、畅通，提高运输效益，发挥内河运输在国民经济发展中的重要作用，根据国家有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条在本省行政区域内从事与内河交通有关活动的单位和个人，必须遵守本条例。
第三条地方各级人民政府应当将内河交通建设纳入国民经济和社会发展计划，统筹安排，合理规划，鼓励、支持发展内河交通事业。
第四条县级以上地方人民政府交通行政部门（以下简称交通部门）是内河交通管理的主管机关，交通部门的航道管理、港航监督、船舶检验、运输管理机构依法具体负责内河交通管理工作。
县级以上地方人民政府其他有关部门，应当依照法律、法规规定的职责，配合交通部门做好内河交通管理工作。
第五条交通部门应当依法履行职责，加强内河交通基础设施的建设、养护和内河交通安全、秩序、运输市场的监督管理，创造良好的通航条件，培育统一、开放、竞争、有序的运输市场，维护运输单位和个人的合法权益。
交通部门工作人员应当遵守法纪，依法行政，文明执法。
第六条船舶、排筏、设施（包括航道设施、与通航有关的设施，下同）的所有人和经营人以及运输服务企业应当按照国家和省人民政府的规定缴纳交通规费，并依法纳税。除国家和省人民政府规定的收费项目外，任何单位和个人不得收取其他费用。
船舶、排筏、设施、货物及其所有人、经营人和作业人员应当接受有关部门依法进行的检查。除交通部门依法查处严重违章，海关缉私，公安、工商部门依法查处违法犯罪行为外，任何单位和个人不得拦截检查正常航行的船舶。
第二章航道建设、养护和管理

第七条交通部门应当根据内河通航标准、防洪标准和航运发展需要，划定航道技术等级，并按照规定报经批准。
航道技术等级是航道管理和确定航道、设施建设标准的依据。
第八条航道建设资金可以采取政府投资、社会集资、引进外资、贷款等方式筹集。对利用集资、贷款、外资修建的航道、船闸，经省人民政府批准，可以向过往船舶、排筏收取专项费用，用于偿还集资和贷款。
航道、航道设施的建设应当符合航道技术等级标准、防洪标准和国家基本建设程序等有关规定。
第九条新建船闸等过船设施，实行谁投资、谁受益。对通过能力严重不适应需要的，交通、水利部门应当筹集资金加快改建、扩建。
船闸等过船设施的管理单位应当加强管理，改善服务，简化手续，使船闸等过船设施满负荷运行，提高通过能力，缩短过闸时间。
第十条交通部门应当加强对航道、航道设施的监测和养护，保持良好的技术状态，适时发布航道变迁、航标移动、航道尺度和航道、船闸施工作业的航道通告。
航道、航道设施养护应当规定期限，并采取措施，保证船舶、排筏通行。
在通航水域进行正常的养护作业，包括勘测、疏浚、抛泥、吹填、清障、扫床、维修航道设施和设置航标等，任何单位和个人不得非法干涉、阻挠、索取费用。
第十一条兴建临河、跨河、过河等与通航有关的设施应当符合航道技术等级标准和防洪标准，并事先经交通、水利部门批准；涉及城市防洪排涝、堤防安全的，还应当经城建部门批准。
第十二条兴建水工程以及与通航有关的设施，降低航道技术等级标准的，建设单位应当采取补救措施；危及航道设施安全的，应当予以纠正；损坏航道设施的，应当予以补偿或者修复。造成航道临时或者永久改道的，其改道费用由建设单位承担。
兴建、维修水工程以及与通航有关的设施，必须按照航道技术等级标准及时清除围埝、残桩、沉箱、废墩等施工遗留物。
第十三条在航道、航道边坡、边坡外侧十米以及航标周围二十米的范围内，禁止设置影响助航、导航、交通安全的标志、标牌和其他设施。
第十四条与通航有关的营业性疏浚、清障、打捞作业，其疏浚、清障的范围和疏浚物的弃置地点，应当经交通、水利部门核准。
第十五条通航河流上桥梁年久失修、妨碍通航或者危及航行安全需要修复或者改建的，除特殊情况由当地政府协调解决外，属于交通部门管理的，由交通部门负责；属于铁路、城建、企业等专用的，由所属单位负责；属于农用桥或者人行桥的，由所在县（市）、乡（镇）、村负责；因交通、水利发展需要改建或者拆除的，由交通、水利部门负责。
第十六条在通航河段上或者其上游兴建水利控制工程或者引走水源，建设单位应当保证航道和船闸所需的通航流量。特殊情况下因控制水源或者大量引水影响通航时，水利、交通部门应当采取相应的措施，必要时报同级人民政府协调解决。
第十七条因生产排放、装卸作业造成航道淤浅的，由责任单位或者责任人负责疏浚。
第十八条任何单位和个人不得侵占、损坏航道以及航道设施。
禁止向航道内倾倒垃圾、泥砂，弃置沉船、沉物，在航道边坡、坡肩挖土、取土、耕种；禁止侵占航道建造临河设施，在船闸引航道内建造码头、设置堆场。
第三章交通安全管理

第十九条船舶、排筏、设施及其人员应当持有合法有效的航行、作业证书和证件，航行、停泊、作业必须遵守有关法律、法规以及交通管制、交通安全标志的规定；船舶、排筏进出港口，应当在交通部门办理签证。
严禁无船名、无船籍港、无船舶证书的船舶（以下简称无证船舶）航行、作业。
第二十条船舶应当按照规定标明船舶名称、船籍港和载重线标记。
一艘船舶只准使用一个名称，船舶的名称由船籍港交通部门核定。
第二十一条船舶所有权的取得、转让和消灭，应当按照规定办理登记手续。
船舶交易应当接受交通部门的监督管理，无合格证件的船舶不得进行交易。
第二十二条渡口的设置、迁移、撤销，渡运码头、渡船、渡工和渡运的管理，必须遵守国家和省有关渡口管理规定。
交通部门应当加强对渡口的安全监督检查。公安部门应当负责维护渡口的治安秩序，依法处理扰乱渡运秩序、危害渡运安全的违法行为。
交通渡口的主管部门、乡镇渡口所在地的乡镇人民政府、内部渡口的办渡单位，对渡口的安全负直接领导和管理责任。
第二十三条船舶、码头、趸船储存、装卸危险货物以及船舶运输危险货物，必须遵守国家和省有关危险物品安全管理的规定。
在航道、航道沿岸设置水上加油站点，必须经设区的市交通部门批准。
第二十四条船舶应当以保障自身安全和不危及其他船舶、排筏、设施、堤防安全的速度航行，不得违反航速限制。船舶、排筏停泊和作业应当按照规定配备值班人员，不得妨碍其他船舶的正常航行和危及设施、堤防安全，不得停泊在涵闸站警戒区内。
过船设施的管理单位应当制定安全操作规程，并严格执行。
禁止船舶超载、超航区航行，禁止非载客船舶载客和客船、渡船载客时装运危险货物。
第二十五条船舶在航行、停泊、作业过程中应当采取有效措施，防止污染水体，并不得停泊在水源取水口的禁泊区内。船舶航行产生的噪声不得超过国家和省规定的量值。船舶发生交通事故，可能造成水体污染的，应当及时报告当地环保部门。交通部门应当加强对船舶污染的监督管理。
第二十六条托运人不得委托无证船舶装运货物，不得委托船舶装运不适装的货物。货运代理人、装卸部门不得为无证船舶承揽和装载货物，不得为船舶承揽和装载不适航、不适装的货物。过船设施的管理单位不得为无证船舶提供过船服务。
第二十七条交通部门应当加强对船舶、船用产品质量的监督管理。船舶修造、船用产品生产单位和个人应当对所修造的船舶、船用产品的质量负责；未经检验或者检验不合格的不得出厂。
第二十八条交通部门应当根据辖区交通的具体情况，设置交通安全标志，对特殊水域可以实行交通管制。
交通管制区的划定与调整，应当经同级人民政府同意，报省交通部门批准。
第二十九条禁止在航道上设置妨碍交通秩序、影响交通安全、过水能力的拦河设施。
禁止在干线航道上设置寄泊站（区）、固定渔具、拦河网具和种植水生物、围河养殖。在其他通航水域内设置固定渔具、拦河网具，种植水生物、围河养殖的，不得降低航道技术等级标准和妨碍船舶航行以及影响蓄水行洪，并应当经交通、水利部门批准。
第三十条沉没在通航水域内的船舶和有碍交通安全、畅通的物体，其所有人或者经营人必须按照规定设置标志，及时报告交通部门，并在限定的时间内清除。逾期不清除的，可以依法强制清除。清除费用和损失由沉船、沉物的所有人或者经营人承担。
第三十一条船舶、排筏对交通安全、畅通造成严重危害的，交通部门可以采取卸载、拖出特定区域、解除动力、冲滩、破坏性打捞等必要措施紧急处置，费用和损失由船舶、排筏的所有人或者经营人承担；对无证船舶应当扣留查处。
第三十二条设置禁航区，进行有碍交通安全、畅通的水上水下施工和体育竞赛，以及其他作业、活动，应当按照规定事先报经交通部门批准，并由交通部门发布航行通告或者航行警告。大型文娱体育活动还应当按照规定报所在地公安部门批准。
水利部门进行行洪、泄洪、翻水等作业影响船
舶、排筏、设施安全的，应当事先告知交通部门，并协助交通部门采取有效措施保证交通安全。
第四章运输管理

第三十三条设立运输企业、运输服务企业（联运企业除外）以及其他单位和个人从事营业性运输，应当经交通部门批准，并向工商行政管理机关申请登记，经核准后，方可经营。
第三十四条交通部门应当根据社会运力运量综合平衡情况和有关规定，制定船舶发展规划，对运力结构进行调控，鼓励技术先进、与航道通过能力相适应的船舶的发展，限制高能耗、污染重、技术落后以及与航道通过能力不相适应的船舶的发展。
第三十五条交通部门应当加强对港口、码头等货物集散地的管理，及时掌握货物的流量、流向，建立运输信息网络，引导货主和运输单位、个人组织合理运输。
交通部门和运输单位、个人应当为货主提供优质服务，维护货主合法权益。
第三十六条营业性客运、旅游航线，应当经交通部门批准。经批准的航线、停靠站点、班次不得自行取消、转让或者随意减少。需要取消或者变更的，应当经原批准机关批准，并在沿线各客运站点发布公告一个月后，方可取消或者变更。
第三十七条货物运输单位和个人在核准的经营范围内，可以自行组织货物运输。任何单位和个人不得实行地区或者部门封锁，垄断货源。
承、托运双方应当按照规定签订运输合同。
对军事、抢险救灾物资，交通部门可以指令辖区内的船舶承运，有关单位和个人必须服从。
第三十八条运输服务企业应当在核准的范围内从事经营，不得强行代办服务。由于运输服务企业过错造成委托方损失的，应当负责赔偿。
第三十九条运输单位和个人以及运输服务企业应当按照国家和省规定计收运杂费用，使用规定的票据。
第五章法律责任

第四十条违反本条例有下列行为之一的，由交通部门予以处罚；国家法律、法规已有规定由有关部门处罚的，从其规定：
（一）违反第六条规定偷漏交通规费的，责令其补缴，并可以按照国家和省人民政府规定处以罚款；对拒缴、抗缴的，并可以扣留船舶证书，直至滞留船舶。
（二）违反第十一条、第十二条第二款、第十三条、第十四条、第十七条、第十八条、第二十九条规定的，责令其改正，恢复原状，限期清除违章设施、障碍物、施工遗留物；对拒不清除的，采取强制措施予以清除，清除费用由违章单位或者个人承担，并可以处以五千元以下的罚款；对损坏航道、航道设施的船舶，除责令赔偿损失外，还可以扣留船舶证书。
（三）违反交通管制规定造成交通严重堵塞的，可以处以一万元以下的罚款。
（四）违反第二十三条第二款、第二十六条规定的，责令其改正，并可以处以五千元以下的罚款。
（五）违反第二十一条第二款、第二十七条规定的，责令其改正，没收违法所得，并可以处以二万元以下的罚款。
交通部门工作人员执行公务应当有两人以上，并必须出示执法证件；实施罚没处罚时必须使用省财政部门监制的票据，罚没收入上交同级财政。
第四十一条违反本条例规定，属于水利、公安、物价、工商等部门职责范围内的，分别由上述有关部门依照有关法律、法规予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第四十二条执法部门及其工作人员违反规定检查、收费、罚款，玩忽职守、以权谋私、徇私舞弊的，根据情节轻重，给予批评教育、行政处分；构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。
第四十三条当事人对行政处罚决定不服的，可以依照有关法律、法规的规定申请复议或者向人民法院起诉，逾期不申请复议或者起诉，又不执行处罚决定的，作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行。
第六章附则

第四十四条本省境内长江航运的交通管理依照国家法律、法规的规定执行。
渔业船舶的登记、检验、渔业船舶船员的管理和渔政管理，由省渔业主管部门负责。
第四十五条本条例自公布之日起施行。