关于劳动教养人员权利救济机制的思考

江苏省句东劳教所 李 颖

随着我国劳动教养工作科学化、人性化管理研究与实践的不断深入，劳教人员的权利保障得到了切实的提高。但时代的发展，迫切要求建立一种机制，来进一步保障劳教人员的权利，以符合劳教工作法治化发展的趋势，顺应依法治国的时代潮流。本文拟对劳教人员权利救济机制问题作一初步探讨。
一、劳教工作面临的尴尬与建立劳教人员救济机制的必要性
我国的劳动教养工作经历了历史风雨的洗礼，又在不断摸索中得到成熟、得到发展。但自20世纪50年代，第一届全国人大常委会第78次会议批准交由国务院公布的《国务院关于劳动教养问题的决定》，标志着我国劳动教养制度正式确立以来，经过几十年的实践，在劳动教养发挥着重要作用的同时，其弊端也逐步显现了出来。
首先，从劳动教养的性质上讲，虽然将之定性为一种行政处罚措施的呼声越来越高， 1991年11月国务院新闻办公室发表的《中国人权状况》白皮书也明确指出，“劳动教养不是刑事处罚，而是行政处罚”，但我国现行法律中并没有这样的表述，如《行政处罚法》规定的处罚方式中就没有劳动教养。劳动教养在法律上的地位尚不明朗。
其次，劳教工作缺少法律（劳动教养法律）依据。劳动教养的标准没有统一规定，缺乏统一性，使得在劳教执法中的诸多问题暴露了出来。这主要有：
1、执行对象上没有明确的范围。劳动教养的对象由最初的4种扩展到目前的几乎无所不包，其中卖淫、吸毒、邪教等类型的劳教人员都是过去所没有的。
2、执行标准也没有得到统一规定。不仅全国不统一，而且一个省之内也不统一。出现了“当收不到人时就会降低标准，当人满为患时就抬高标准”等诸多问题。带有极大的随意性，大大削弱了劳动教养制度应有的严肃性与规范性。这种随意性导致的后果将是对公民合法权益的侵犯。
3、在执行期限上，与一些刑罚措施相比显得过于严厉。尽管二者有着本质的区别，但在限制剥夺人身自由上却是相近的。例如，有的人被判缓刑，他们不需在监狱服刑，而被劳动教养的人，却要被限制人身自由（虽然劳动教养是强制性行政措施）。再如拘役刑，其刑期一般为一个月以上，六个月以下，数罪并罚不超过一年，而劳动教养的期限至少是一年，最长可达四年。这是显失公平的。
另外，由于在劳动教养的审批、决定等环节程序上缺少相应规范并缺乏有力的监督与制约，公安机关将一些在侦查期间不能证实其犯罪事实，又不能排除其犯罪嫌疑的犯罪嫌疑人，在法定期限届满后，不能严格依照刑事诉讼法规定的疑罪从无原则解除对嫌疑人人身自由的限制，而往往以劳动教养作为手段对其进行控制，以为进一步侦查争取时间。笔者认为，这么做是不可取的。即使一些嫌疑人日后果真被证实犯罪，也不能因此而排除对公安机关采取该执法措施的程序合法性、合理性的质疑。劳动教养是对当事人违反行政法律但又不构成犯罪的行为给予的行政制裁，而不是任何司法机关为揭露证实犯罪对当事人给予刑事制裁的“中间环节”或“过渡措施”。二者有着本质区别。我国的刑事诉讼法本着对公民权利的充分保护，对司法机关的办案程序、办案时限都作了严格规定，旨在防止司法机关、司法人员在办案过程中因违反法律规定而对公民的合法权益造成侵害。
综上所述，由于劳动教养立法滞后，劳动教养的性质、地位、审批决定程序、执行对象、执行标准等诸多问题，在法律上都没有得到进一步的明确，劳教人员的合法权益在一些地方得不到保障，甚至遭受打骂体罚的现象时有发生。这也给少数西方国家以所谓“人权问题”对我国进行政治攻击提供了“口实”。为切实保障劳教人员的合法权益，就必须建立起一套能够从根本上保障劳教人员合法权益的机制。而这一机制的建立，不但在消除滥施行政权，克服随意践踏劳教人员正当权利方面，而且对有力回击少数西方国家的“人权”攻击，维护我国国际形象必将发挥重要作用。
二、救济机制的基本内容
根据机制建立的宗旨，确定这种机制的基本内容包括：法律救济机制、监督保障机制、奖惩机制和救济效度的测评机制等四个方面。
1、法律救济机制
目前，劳动教养法典尚未出台，现行的劳教工作落到了无法可依的尴尬局面。因此，当务之急是制定出详尽完备的相关法律，从根本上解决劳教工作无法可依等基础性问题。目前，劳动教养工作的依据是1982年1月国务院转发公安部的《劳动教养试行办法》等行政法规或部委规章性质的规范性文件。《国务院关于劳动教养问题的决定》、《国务院关于劳动教养的补充规定》等文件即使可归为法律类（经全国人大常委会批准），也仅仅是对劳动教养工作宏观性、原则性的规定，缺乏可操作性。而我国的《行政处罚法》第九条：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”但事实上，《行政处罚法》并没有明确劳动教养的性质和地位。从这个角度出发去考察劳动教养，其合法性就会受到质疑——实际执法没有法律依据或依据不足。比如，各省的基层劳教所因为没有统一的执行标准和规定，在对延长劳教期限的条件、范围、幅度的掌握上都有着很大的差异。诸如此类的行政行为，其实质都是行政侵权行为。因此，只有出台劳动教养法律，劳教执法中的行政侵权才会失去其存在的基础，劳教人员的合法权益才会从根本上得到保障。
当加快劳教立法步伐成为共识后，怎么立法、如何立法就成了一个极为重要的问题。国家迟迟未出台这方面的法律，即是因为对劳动教养的性质或者说归属的界定等一些基本问题还存争议。笔者认为，可起草《违法行为矫治法》，作为《行政处罚法》的特别法，将劳动教养明确为一种行政处罚，而且是一项不同于一般行政处罚的处罚措施。这也是目前占主流的且符合法理的认识。将劳动教养归为刑罚体系，无论从刑法典的修订，刑种刑期的调整，还是从社会治安综合治理的角度看，都缺乏可行性。比如，现行刑法典已经形成了较为科学、完整的刑罚体系，若再将劳动教养作为刑罚的方式加以规定，无疑增加了解决诸如协调短期刑期限与劳教期限之间矛盾等问题的难度，也扩大了刑事法律的打击面，进而造成社会治安综合治理的失衡。对于该部法律——《违法行为矫治法》的制定，我们可以先从劳动教养的审批、决定与执行的机关、权限、程序、责任等基本方面进行建构。须认识到审批、决定与执行是劳动教养执法工作的一个完整流程，而不能只注重执行，忽视审批与决定，重内容、轻程序，后者显然是与法治目标南辕北辙的。可能有人会说，劳动教养法律还应包括劳教人员解教后的安置帮教等问题的规定。笔者以为，劳教人员解教后的安置帮教问题属于社会治安综合治理的范畴，不应纳入该部法律的体系中。当然，对此类问题作些指导性、原则性的建议或规范则不无妥当。劳动教养立法，包括劳动教养法律（劳动教养法典）的制定与配套法规、配套措施的订立。
2、监督保障机制
只有在劳教工作有法可依的情况下，才能从真正意义上谈劳教工作的发展。但是，仅有一部完整的法律还不行，离开了监督，所谓的权益保障就会软弱无力。而有了监督，这只是完成了第一步，还要考虑不能被忽视的多元化监督主体等方面的问题，因为这是强化监督力量的重要措施。监督主体方面：
（1）权力机关的监督。由各劳动教养管理所所在的县一级以及县级以上人大行使权力机关的监督权，并且这一监督权的行使将具体落实到人大代表的手中，由他们对在劳教工作中出现的问题提出质询、批评和建议。但是，现行权力机关对监所工作并没有形成有效的监督机制，所谓的监督还只流于形式。因此，必须建立健全权力机关对监所工作的监督机制，强化权力机关的监督。
（2）法律监督机关的监督。我国的检察机关是法定的法律监督机关。监所监督是检察职能的一个重要方面。检察机关依法对监所工作独立行使监督权，其他任何机关和个人都无权干涉。对劳教机关、劳教工作民警的违法违纪情况进行调查，提出检察意见或依法提起公诉，追究相关人员的法律责任。检察机关的监所监督是主要并且重要的监督形式，有必要进一步加以完善。
（3）行政监督。我国监察机关依法对行政机关及行政人员（公务员）的行政行为实行监督。由于监察机关对所在机关民警的执法情况比较熟悉，这是优势，但同时，如若掌握不好，监督就会流于形式，甚至成为违法违纪的保护伞。因此应强化行政监察的监督职能，增强权力行使的独立性，使这种内部监督不会因领导人的改变而改变，从而失去它原有的面目，成为“遮家丑”的工具。
（4）社会监督。社会监督包括很多方面，这里着重强调新闻舆论监督和劳教人员家属监督。具有独特监督力度和监督效果的新闻媒体在社会生活中所起的作用越来越引起了人们的关注，将新闻舆论监督介入到劳教工作中来，主动地“揭家丑”，对规范民警执法行为和提高执法水平，促进劳教工作现代化、科学化发展不失为一明智之举。
虽然劳教人员家属的监督也可归为舆论监督的范畴，但作为劳教人员的亲人，他们对劳教工作有着自己的理解，从而会自觉地、本能地对劳教工作进行着评价，这种评价实际上就是监督。同时，其积极作用还体现在另一重要方面，即能通过亲情感化对劳教人员加以疏导和教育，这种亲情感化的特殊教育功能在教改工作中是不可或缺、不可替代也是最为有效的。所以，应当重视起这方面的监督力量。
3、奖惩机制
将奖惩机制纳入权利救济体系，而且是其体系内容的重要方面，是因为它能直接作用于教育改造的对象——劳教人员本身，这里侧重强调对劳教人员的奖励。从心理学角度考虑，一个人如果经常受到外界积极的评价，那么这种评价就会始终激励着这个人，其效果在其受挫时体现得尤为明显。我们应遵从这方面的科学规律，进一步完善奖惩机制特别是奖励机制，将奖惩进行标准量化，积极探索建立能准确反映劳教人员行为特点、行为表现的科学指标，并建立相应的指标体系，设定恰当的指标权数。将劳教人员的改造表现通过指标参数进行等级划分，与分级处遇化管理相结合，共同作用于劳教人员，形成良性刺激循环，从而增强劳教人员的改造自信与改造动力，提高改造质量与改造效益。
4、救济效度的测评机制
这里讲的测评机制特指对劳教人员在劳动教养期间受到救济的程度进行反映的指标体系，或权利救济机制发挥效益的指标体系。建立这种指标的目的就是将劳教人员受到法律保护的情况进行量化反映，或者对劳教人员的法定权利被侵犯的情况进行量化评估，从而为劳教人员提供及时的权利救济，为追究违法人员的责任提供科学依据。建立这种测评机制的难点在于如何设立上述指标并进行量化。同样，我们也可以尝试从两方面进行建构考虑，即上述的法律救济机制与监督保障机制，以这两方面的内容作为参照基础，再去探求相应的科学指标并组建指标体系，合理分配指标参数比例，从而能将此参数作为评价以上两种机制运作优劣的科学数据表达，同时也可为进一步完善机制内容、规范机制运作提供科学参考。
三、救济机制运作中的理念（意识）问题
如何顺利推行救济机制，首要问题取决于执法者科学的执法（工作）理念（意识）。现就机制运作中的理念（意识）问题作一简要阐述。
1、按照法制化的要求，增强民警科学、公正、文明执法意识
要想对劳教人员的权利进行有效的保障，除对劳教人员进行必要的法律援助外，还必须使每位民警牢固树立法制意识，增强法制观念，才能为劳教人员的法制意识、法制观念的提高与增强打下坚实的基础。
从司法部到基层劳教所，都对民警的执法执纪严格要求，成效也积极显著。但是，我们不能因为一时的稳定，而忽视甚至轻视小至劳教人员的奖惩、调换工种、节假日休息，大到劳教人员延期、减期等所政管理中的细节问题和与劳教人员合法权益密切相关的法律问题。增强劳教人员维权意识要重视，但民警法制意识的增强同样不能被忽视。要明确该问题的核心与关键，即这项工作是围绕保障劳教人员的合法权益而进行的，这是核心，关键是增强民警的法制意识。
2、按照科学化的要求，进行文化援助
对劳教人员的教育、感化、挽救过程，也就是对劳教人员的再社会化过程。入所前，他们的文化程度一般较低，其中不少恶习较深，针对特殊的教育对象，需要有特殊的教育内容、教育方式，特殊的教育管理模式以及一些特殊的教育措施。在现有的政治、文化、职业技术教育以外进行一定层次的文化援助，不但在转化劳教人员的思想、矫正恶习，提高他们整体素质方面起着重要作用，而且对于充分展现民警的人格魅力，增强民警在劳教人员中的信任度与教育权威都是有着积极意义的。文化援助，不是对劳教人员采取传统的文化教育，而且强制成年人接受义务教育是不符合教育学原理的。这里的援助是指，在优秀文化氛围的熏陶下，在进行文化意识、文化观念培养的基础上，积极倡导、鼓励劳教人员自觉主动地学习，以自觉自愿为原则，补充和强化其人文内涵，通过经济、行政乃至法律的手段对学有成效者、积极主动者给予奖励。文化援助，在各项援助措施中，更能体现出劳教管理的人文化发展趋向，这是执法文明、执法科学化的重要标志。
3、按照人性化的要求，进行生活援助
“人性化”从字面上看，就是指人的本性，字典上解释为“在一定的社会制度和一定的历史条件下形成的人的本性”，即正常的感情和理性。在日常工作中，大力推行“夫妻同居、亲情电话、亲情共餐”等形式多样的管理，满足他们的合理需求，对所有的劳教人员一视同仁，只要能够最大限度地调动他们改造的积极性，只要符合条件，就要允许他们享受这样的待遇和条件。同时，积极指导他们解决解教后的就业、生活问题，会同地方有关部门建立社会救济网络，出台一系列规章制度，逐步将该项工作纳入规范化轨道，确保劳教人员解教后的最低生活保障。意即，生活援助是一个保障体系，劳教机关的援助只是其中的组成部分。劳教人员解教后的就业、生活问题，虽然不属于劳教机关的权属范围，但应作为社会或政府对其进行生活援助的延续或一部分，目的就在于巩固劳教人员矫治成果、降低违法犯罪率、维护社会秩序的稳定。援助的形式多种多样，如推荐就业，或在一定行业实行保护性就业以及在一定时期内实行最低生活保障等等。


山东省烟台市人民政府


烟台市预算外资金管理规定
烟台市人民政府


第一章 总 则
第一条 为进一步加强预算外资金管理，提高预算外资金的使用效益，根据国务院国发[1996]29号《关于加强预算外资金管理决定》和省政府《贯彻<国务院关于加强预算外资金管理的决定>的意见》，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本规定适用于本市行政区域内有预算外资金收支活动的国家机关、事业单位和社会团体。
第三条 本规定所称预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。
国家、省已纳入财政预算的行政性收费、基金和附加，按有关规定执行。
第四条 预算外资金是国家财政性资金，不是部门和单位自有资金，本着政府所有、财政管理的原则，各级政府要科学合理地运筹资金。在坚持专款专用的基础上，可按规定统筹安排，适当调剂使用，集中部分预算外资金支持重点项目建设和重点事业的发展。
第五条 财政部门是同级人民政府预算外资金管理的行政主管部门，负责本辖区内预算外资金的管理、监督和检查等工作。
有关金融机构要配合财政部门做好专户管理工作，监督各部门、单位按时缴存和合理使用预算外资金。
计划、物价部门要协同财政部门做好预算外资金的管理和监督工作。
审计部门负责对预算外资金的收支和管理进行审计监督。

第二章 预算外资金范围
第六条 本市预算外资金主要包括：（一）法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等；（二）国务院或省政府及省财政、省物价部门联合审批的行政事业性收费；（三）国务院以及财政部审批建立的基金、附加收入等；（四）主管部门按规定从所属单位集中的上缴资金；
（五）用于乡镇政府开支的乡自筹和乡统筹资金；（六）凭借政府信誉和职能募集的资金；（七）其他未纳入预算管理的财政性资金。
社会保障基金（含管理费）在国家财政建立社会保障预算制度以前，先按预算外资金管理制度进行管理。各部门、单位按规定收取的押金、保证金、代办费等也暂按预算外资金管理。
第七条 事业单位和社会团体通过市场取得的不体现政府职能的经营、服务性收入，不作为预算外资金管理，不使用行政事业性收费票据，收入可不上缴财政专户，但必须依法纳税，并纳入单位财务收支计划，实行收支统一核算。

第三章 收费和基金项目、标准的审查申报及征收
第八条 行政事业性收费立项，由财政部门会同物价部门审查（重要的收费项目报市政府审查）后，按规定程序申报。
确定和调整行政事业性收费标准由物价部门会同财政部门审查后按规定程序申报。
第九条 确需设立地方基金，由有关部门提出申请，经同级财政部门审查，报同级政府同意后按规定程序申报。
第十条 各种基金和收费项目，必须按规定的范围、标准、比例收取。任何部门和单位不得擅自扩大收取范围、提高收取标准或减免资金。交纳收费和基金确有困难需要减免的，由市财政部门会同有关部门审查后，报市政府审批，并报省财政部门备案。其中县市区属部门和单位报同级? 普棵呕嵬泄夭棵派蟛楹螅ㄊ猩笈? 第十一条 各部门、单位实施收费必须按规定到物价部门办理《收费许可证》，并接受定期审验；收费、征收基金必须使用财政部门统一制发的行政事业性收费票据，其他任何部门、单位不得印制、转借收费票据，具体按市财政局、物价局转发的《山东省行政事业性收费票据管理办法
》（烟财综字［1995］第1号）执行。
第十二条 部门、单位因机构合并、分设、撤销或其他原因需变更或撤销收费、基金项目时，应在三十日内持有关文件分别到财政、物价部门办理变更或注销手续。

第四章 预算外资金的管理与监督
第十三条 各部门、单位收取的预算外资金必须及时、足额纳入同级财政部门在银行设置的预算外资金专户, 由财政部门统一管理。
第十四条 预算外资金应按规定纳入单位财务统一核算和管理。严禁设置“账外帐”和“小金库”。
第十五条 部门和单位经同级财政部门批准可在银行开设预算外资金支出帐户，确有必要的，经批准，也可再开设一个收入过渡户。未经财政部门审查同意 银行不予开设帐户。部门和单位收取的预算外资金逾期不交财政专户的，由财政部门通知其开户银行直接划入财政专户。
第十六条 行业主管部门不得擅自集中本系统和所属单位的预算外资金。确需集中的，必须经同级财政部门批准。
第十七条 财政部门要对预算外资金收支按不同性质实行分类管理。国家机关和受政府委托的部门、单位统一收取和使用的专项用于公共工程和社会公共事业的基金、收费，以及以政府的信誉强制建立的社会保障基金，支出要按计划和规定用途专款专用，不得挪作他用，收支结余可结
转下年度专项使用。其他预算外资金的支出要结合预算内资金统筹安排使用。对用于事业发展和建设性支出的专项经费要加强管理，由财政部门专项审批，重大支出项目须报同级人民政府批准。
用预算外资金搞基本建设的，要经同级财政部门审查资金来源后，纳入固定资产投资计划，并按计划部门确定的基本建设投资计划和工程进度分期拨付。
用预算外资金购买专控商品的，要报同级财政部门审查同意后，按国家有关规定办理控购手续。
第十八条 预算外资金收支结余，除专项资金按规定结转下年度专项使用外，财政部门经同级政府批准可按隶属关系统筹调剂使用。
第十九条 严禁部门和单位将预算外资金用于拆借、计划外投资，从事股票、期货等交易。
第二十条 建立健全严格的收费、基金管理和稽查制度。财政部门有权对预算外资金的收取、解交、使用和收费票据等情况进行监督检查。

第五章 预决算制度
第二十一条 各部门、各单位要编制年度预算外资金收支计划，报同级财政部门审核。
第二十二条 财政部门要在认真审核部门和单位预算外资金收支计划和财务收支计划的基础上，按照以收定支、收支平衡、略有结余的原则，结合预算内资金，编制同级预算外资金收支计划，报经同级人民政府批准后组织实施。
第二十三条 各部门、单位要在年终编制预算外资金年度收支决算，报同级财政部门核批。
第二十四条 财政部门要在认真审核各部门和单位预算外资金收支执行情况后，汇总编制年度预算外资金收支决算，报同级人民政府批准后，上报上级财政部门。

第六章 奖 惩
第二十五条 对在预算外资金管理工作中做出显著成绩的单位和个人，由有关部门给予表彰、奖励。
第二十六条 违反本规定的，按法律、法规、规章及其它有关规定予以处罚，对责任人和单位负责人可提请有关部门给予行政处分。情节严重构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十七条 财政、物价、银行等部门的工作人员应当恪尽职守、秉公执法，管好用好预算外资金，对玩忽职守、徇私舞弊的，由所在单位或有关机关给予行政处分，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十八条 对行政处罚决定不服的，可按有关规定申请复议或向人民法院起诉。

第七章 附 则
第二十九条 外地驻本市单位的预算外资金按照本规定由财政部门实行代管。
第三十条 本规定由市财政局负责解释，并制定实施细则。各县市区可结合当地实际情况，依照本规定制定实施办法。
第三十一条 本规定自发布之日起施行。1993年12月10日烟政发133号《烟台市预算外资金管理办法》同时废止。本市以前有关规定凡与本规定不一致的，一律以本规定为准。



1997年6月25日