基层院检委会工作存在问题与对策浅析

盛立军


　　我国检察委员会（简称检委会）制度自1954年建立以来，经历了五十多年的发展、停顿、改革及完善的过程，形成了一套有中国特色的检委会制度，对我国检察工作及法治建设都起到了积极的作用。检委会的职责概括起来主要有：决策、监督、调查、法律政策指导和咨询等。检委会工作规范与否直接影响检察委员会议事效率和议事质量，规范检委会工作制度，完善其运行机制，提高其工作效能，是确保检察机关公正、高效执法的基础，是完善检察机关内部监督制约机制的保障。但不可否认的是，现行检委会工作中还存在许多问题，阻碍了检委会功能的发挥，损害了检委会的权威。笔者试就该问题发表自己的一点浅见。

　　一、当前检委会工作存在的主要问题

　　1、检委会的办事机构不健全。

　　按照《条例》或《检委会议事规则》规定，检委会日常管理工作实质上基本由检委会办公室承担，但基层检察院由于受人员不足、案件不多、机构设置不宜过繁等因素制约，一般不设立专门的检委会办事机构，而是采用挂靠或者合署办公的办法，由研究室承担检委会办公室职能，负责从事收集讨论材料、会前通知、会议记录、决定执行反馈监督等事务性工作。实际上基层检察院研究室还要承担检察调研、文字起草等综合性工作，实质上用于研究、分析检委会工作的精力是非常有限的；另外由于检委会办公室工作人员接触案件少、专业素质还不够高等问题，因此所提的咨询意见和审核意见水平不高，检委会办公室无法充分发挥对检委会议题的“过滤器”作用；其次由于制度建设滞后，检委会办公室缺乏与各业务科室建立业务探究和沟通交流的平台，为领导参谋的“智囊团”作用不能得到充分发挥，只是做做记录，保管材料等表面工作，严重偏离了检委会办事机构应有的协调作用，导致检委会的议事能力难以提高。

　　2、检委会的议事标准不明确

　　按照《检察委员会组织条例》的规定，检委会讨论的事项限于重大复杂案件和其他重大问题。而在实践中，有的承办人害怕承担责任或是在办案中碰到外来压力，于是将一些本不该提交讨论的案件也提交到检委会，通过检委会来做到“担审不担责”，以便将来集体承担责任，这给检委会议事质量带来负面影响；另外从近几年来我院检委会讨论的案件来看，大多数是决定是否批捕或起诉案件，涉及到法律适用、案件的定性及案件事实和证据认定方面的案件少之又少，至于对检察业务工作中的重大问题和执法办案中的法律政策、办案质量等问题，组织开展执法检查、执法调研等则更少；其次检察实践中，除了重大疑难案件以外的重大问题、重大事项都被拿到党组会上去研究，检委会被降格为一个专门讨论案件的事务性机构，决策问题过于单薄，检委会议事范围的全面性得不到充分体现。

　　3、检委会的议事程序不规范

　　检委会议事程序直接关系到检察委员会的议事质量，是检察委员会规范化运作的主要内容。根据《最高人民检察院关于改进和加强检察委员会工作的通知》要求：“为及时处理检察工作中的重大问题，在法定期限内讨论决定有关重大案件，各级人民检察院检察委员会可实行例会制度。”但绝大多数基层院在实践中并未实行例会制度，当碰到一些未提交检委会讨论而确属有争议的案件时，往往采取的做法有三：一是作补充侦查决定，延长审限；二是同公安部门协调，作撤案处理；三是向上级院汇报，听取上级院的指导意见。这样就很难确保检委会“最高决策权力”的地位，确保各项检察工作的质量。另外基层院检委会的召开往往具有临时性、随意性，被动提交上会多，主动发现上会少，从议案的提起到文件的分发，会议的召开以至于具体的讨论过程和结论的作出均缺乏严格的程序规定。由于检委会讨论案件往往临时召集，各委员没有充分的时间作好会前准备，主要靠承办人汇报后发表意见，缺乏对案件、事实和证据的深入了解，容易受他人影响，议事质量和效率很难得到保障，检委会的集体智慧难以体现。
　　4、检委会委员的组织管理不尽合理

　　检委会作为检察机关最高权力决策机构，其管理更应该体现检察工作的特点和检察官的司法性，因此对委员的业务素质和政治素质要求较高，但目前基层检察院检委会在组织管理方面仍存在以下问题：一是检委会委员组成方式带有浓厚的行政色彩。把检委会委员身份作为一种荣誉和政治待遇，形成因“位”而任职的不合理局面，相反一些政治素质高、法学理论功底深厚、具有丰富办案经验和享有较高威信的业务精英并没有担任检委会委员，使检委会的权威性和案件讨论质量难以达到最佳状态。二是责任意识有待进一步提高。检委会委员绝大多数素质较高，工作中很少受利益影响，但由于检委会委员在个人待遇方面具有不同程度的优越性，因此，个别委员流露出过分强调个人既得利益而忽视责任的倾向，表现在具体工作中就是发言时随声附和，不善于、不敢发表个人意见，不愿承担责任。三是检委会缺乏内部竞争激励机制。首先现行法律对检委会委员的任职期限没有限定，检委会也不分届次，往往是一旦任命就没有时间限制，存在任职终身制的不合理现象，缺乏优进劣汰机制；其次缺乏对委员履行职责情况的考察考核规定，即使考察考核，也流于形式，不能全方位地激发检委会委员履行职责的活力；第三缺乏检委会例会学习制度，委员对于政策法规、最新司法解释的学习不够，知识储备明显不足，一定程度影响了议事议案水平，也影响了司法公正与效率。

　　上述问题的存在，势必会削弱检察委员会权威，造成决策机制缺失，必然在一定程度上影响了整体检察工作的顺利开展。因此，完善检察委员会制度，加强检察委员会建设，发挥检察委员会的应有作用，是当前改革完善中国检察制度的一项重要内容，也是发扬民主和依法正确行使检察权的重要保证。

　　二、加强和改进检委会工作的具体措施

　　1、健全检委会办事机构

　　设立专门的检委会办事机构，规范其工作职责和程序，当好检委会的参谋和助手，是改进和加强检委会工作的重要一环。因此设立检委会办公室（以下简称检委办）或者配备专职人员负责检察委员会日常工作，有利于更好地发挥检委会职能，进一步促进检察工作规范化建设。检委会办公室作为检察机关业务决策机构的日常事务管理部门，其仅承担着会议事务性职能并不能完全适应当前检察工作的需要，必须实现其从单一的事项（案件）讨论服务到全方位管理的职能转变。为此我们要抓好以下几项工作：一是充实高学历、有实践经验的专门人才进入检委会办公室；二是加强业务部门与检委会办公室的联系沟通，打造交流的平台，积极共同开展案例的讨论研究工作，增强检察人员尤其是检委会办公室人员的业务素质，为检察业务和检察实践服务；三是加强检委办的基础建设，要尽可能改善工作条件，充分利用计算机网络等现代化办公设备，实现办公自动化，院里还要提供足够的装备保障，提高其工作效率，促进检察机关法律监督职责公正高效地运行。

　　2、规范检委会议事标准

　　针对一些部门和案件承办人害怕承担责任，将一些本不该提交讨论的案件也提交到检委会的情况，建议采取以下措施：一是进一步明确检委会的议事范围，对何种案件、何种议题是可以提交检委会讨论决定的作出具体规定；二是应充分发挥检委会办公室的“过滤器”作用，规定对提交检委会进行讨论的案件和事项，由检委办受理后进行审核把关，审查内容主要是案件或事项是否需要提交检委会、提交依据和科室观点理由阐述是否恰当等。对于经审查不属于检察委员会讨论范围的事项（案件），检委会办公室应提出意见，报请检察长决定。这样可以有效防止从部门利益和个人利益的角度出发，随意和轻易启动检委会程序，保证提交检察委员会讨论的议案质量。

　　总结调研，完善工作机制。基层院检委会调查研究是一个薄弱环节，要提高基层院检委会的决策水平和议事质量，调查研究是一个重要前提。具体应通过组织检委会委员参加社会调查、主办专题讲座、承接调研课题等形式，丰富检委会的工作方式；同时对于取得的成绩、存在的问题、积累的经验要注重总结，并上升到理论高度分析研究、归纳综合，形成综合性经验材料或调研文章，促进成果转化，用以指导今后工作。

　　扩展检委会职能。《人民检察院组织法》规定，检察委员会职能在于讨论决定重大案件和重大问题。但检察委员会的现有定位并没有全面反映出检察委员会实现法律监督的职能作用，因此，要认真落实好检委会作为检察机关最高决策机构的法律地位，增加其对检察工作中其他重大问题讨论决定的成份，彻底解决检委会重案件讨论、轻重大问题研究、检委会职能弱化的问题，使之逐步成为检察机关行使职责最主要的权力机构。

　　3、规范检委会议事程序

　　加强检委会机制建设，坚持并完善检委会例会制度。检察委员会应实行例会制,以半月至一月举行一次为宜。除有特殊情况经检察长同意更改检委会例会会议时间外，应严格执行年初制定的检委会议事计划和学习计划，在时间和人员上绝对保证检委会例会制度的落实。通过及时组织检委会委员学习讨论最新司法解释，组织旁听重大疑难案件，组织案件质量讲评活动等，不断提高委员们的法律水平和议事议案能力，提高检委会议事的计划性和科学性，也敦促全院各部门加强对业务工作的提炼和总结。

　　健全完善会前通报制度。需要由检察委员会讨论的重大案件及问题，主办部门必须准备好材料报送检委会办公室，检委会办公室将提请检委会讨论的议事材料复印后于召开会议前五日分发给各检委会委员，并于召开会议前三日通知各委员召开会议的时间、地点。检委会委员在接到检委会办事机构要求讨论案件或其他事项的通知后，应立即着手对所讨论的案件进行认真研究，对所讨论的事项进行全面分析调查，将自己对案件的意见或对事项处理意见以书面材料的形式梳理出来，减少检委会讨论时的盲目性，切实做到在会议讨论时有的放矢、有理可论，不打无准备之仗，充分发挥检委会的决策作用

　　4、完善对检委会委员的组织管理

　　建立检委会委员任职资格制。明确规定检委会委员的学历、办案年限、办案数量、理论水平及道德修养等任职条件，要避免形成只有担任一定行政领导职务的人员才能进入检委会的思维定式，改变长期以来形成的当检委会委员就是享受政治待遇的观念，要注重检委会组成成分的业务化，淡化行政色彩，注意吸纳没有行政职务但政治、业务素质较高且具有较深法律功底和实践经验的优秀检察人员加入，使检委会成为确实能担当全院业务工作领导重任的名副其实的组织机构。
　　采取有效措施强化检委会委员责任意识。检委会委员对提请讨论的案件与事项要充分发表个人意见，并对会议中产生的各种意见进行举手表决，检委会办公室根据会议记录迅速整理会议纪要，会议结束后，各位委员在打印出的发言记录上签字确认。对非客观性原因而造成的检察委员会决策上的错误，既要追究集体责任，又要追究影响正确决策的检察委员会委员的个人责任，以此增强委员的责任感和危机感，彻底杜绝委员们模糊表态，发表“两可”意见，把议案责任交给检察长一人承担的现象。
中国人民银行 财政部


中国人民银行、财政部关于1997年凭证式国债发行工作的通知
中国人民银行 财政部



中国人民银行各省、自治区、直辖市分行、深圳特区分行、重庆市分行；中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、交通银行：
根据财政部1997年第3号公告，现就1997年凭证式国债发行工作的具体规定通知如下：
一、发行条件
（一）1997年凭证式国债（以下简称凭证式国债）采用填制“国库券收款凭证”的方法发行。二年期凭证式国债年利率8．64％；三年期凭证式国债年利率9．18％；五年期凭证式国债年利率10．17％。三种凭证式国债均不计复利，到期后由财政部一次还本付息，逾期不
加计利息。该凭证式国债可以记名、挂失，但不得更名，不上市流通。
（二）凭证式国债全部面向社会发行，投资者购买时以百元为起点，购买金额超过百元的应按百元的整数倍发售，从购买之日起开始计息。
凭证式国债发行后，如持券人遇到特殊情况需要兑现时，可到原购买网点提前兑取本息。提前兑取本息时，按实际持有天数及相应的利率档次计付利息，即三种凭证式国债持有时间不满半年的一律不付息；持有时间超过半年的，按以下规定计付利息：二年期凭证式国债持满半年不满一
年的按年利率5．40％计付利息；满一年不满二年的按年利率7．47％计付利息；满二年的按年利率8．64％计付利息；三年期凭证式国债持满半年不满一年的按年利率5．40％计付利息，满一年不满二年的按年利率7．56％计付利息，满二年不满三年的按年利率8．01％计
付利息，满三年的按年利率9．18％计付利息；五年期凭证式国债持满半年不满一年的按年利率5．40％计付利息，满一年不满二年的按年利率7．56％计付利息，满二年不满三年的按年利率8．01％计付利息；满三年不满四年的按年利率8．55％计付利息；满四年不满五年的
按年利率9．27％计付利息，满五年的按年利率10．17％计付利息（详见附件2）。提前兑取的按兑取本金数额的2‰收取手续费。三种凭证式国债到期兑付时不收取手续费。
对于提前兑取部分的凭证式国债，经办单位仍可在控制指标内继续向社会按面值发售。其持券期限从购买之日起计算，二年期凭证式国债利息计算到1999年10月20日，三年期凭证式国债利息计算到2000年10月20日，五年期凭证式国债利息计算到2002年10月20
日止。
（三）三种凭证式国债均从3月1日开始发行，10月20日截止，任务完成的可提前结束。发行款项按任务总额的一定比例分六次向财政部缴清，分别于3月7日、3月14日、3月21日、4月7日、4月16日和6月16日（含当日）缴入财政部在中国人民银行的指定帐户（以
指定帐户收到款项时间为准，交款比例及划款数额见附件3）。财政部对六次划款情况（按规定交款比例及划款数额）计息日的规定分别为：3月7日、3月14日、3月21日划款的，计息日从3月1日开始；4月7日、4月10日划款的，计息日从4月1日开始；6月16日划款的，
计息日从6月1日开始；均按照第一条第一款规定的利率计息。
（四）凭证式国债在1999年、2000年、2002年到期时，由财政部负责还本付息，具体的兑付办法另行下达。
二、发行方式
（一）凭证式国债采取代销和分销的方式发行，由中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、交通银行和部分地方财政部门的国债服务部以分销形式面向社会发行。其中，中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、交通银行的任务由中国人民银行与有关
单位协商后下达。财政部门发行凭证式国债的办法另定。
（二）中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行和交通银行要认真组织本系统的营业机构进行分销，不得跨系统委托其他金融机构代销。各主管部门要视各地的发行进度适时调整任务，确保任务的完成。
（三）为了切实加强凭证式国债的监管工作，各级商业银行对于本地区分销的任务要及时抄送同级中国人民银行。中国人民银行各级分支行要定期对经办单位发行凭证式国债业务进行检查，监督其不得在分销额度外超发。
三、凭证印制及调运
（一）1997年国库券收款凭证由各商业银行按照统一格式（凭证格式可参照1996年国库券收款凭证格式设计）自行组织印制，印刷费按正常业务费用列支。
（二）投资者购券交款时需填写的凭证，由各商业银行自行设计印制。
四、发行期内的款项收纳与上划
（一）各商业银行应设置自营凭证式国债发行有关会计科目，按不同期限分别核算发行和提前兑取的凭证式国债所收付的款项，其会计核算手续由各行自行制定。
（二）各经办单位所收的凭证式国债款项应逐级上划至各主管部门，由其汇总后，按有关规定填制信（电）汇凭证缴入中央总金库。“用途栏”应注明“1997年×年期凭证式国库券款”字样。
中央总金库户名、帐号如下：
户 名：财政部国债司
开 户 行：中国人民银行国库司
行 号：10051
帐 号：0215001－9702－2（二年期）
0215001－9702－3（三年期）
0215001－9702－5（五年期）
（三）为了及时掌握发行进度，在发行期内应建立统计报表制度。中国人民银行各省、自治区、直辖市及重庆、深圳、大连、青岛、厦门、宁波市分行应于旬后第五日（如遇节假日顺延），将所属各银行实际发行累计数额汇总后上报总行国库司，金额报至万元。报送数字一律采用计算
机ＦＡＸ通讯联网（联网格式见附件4）。中国人民银行总行汇总后抄送财政部一份。
大连、青岛、厦门、宁波市分行所在省分行要及时将文件转发四市分行。
（四）中国人民银行应按下达的数额核对各单位上划的款项，并报财政部，缴款结束后由财政部颁发确认书。财政部分六次将发行费拨付商业银行的指定帐户。各商业银行应将本系统收纳发行费的开户行、帐号报财政部国债司。
五、发行费的拨付及分配比例
凭证式国债发行费为实际发行数额的6．5‰，其中：各代销机构6．2‰；人民银行系统0．25‰；财政部0．05‰。到期还本付息的兑付费为3‰。代销机构的发行费由财政部在每次收到发行款项后5日内（以指定帐户收到款项为准，如遇节假日顺延）拨付各商业银行。兑付
费由财政部在到期时一次拨付各商业银行。
中国人民银行系统发行费在发行期结束帐务核清后，由财政部一次拨付中国人民银行指定帐户。
凭证式国债发行费和到期前购买者提前兑取时收取的手续费，主要用于该券种发行中的宣传、凭证的调运、会议、培训、零星设备的购置以及优秀工作人员的奖励。
六、本规定未尽事宜，各代销机构可视本系统实际情况制定补充规定。
附件：1．1997年凭证式国债任务分配表
2．1997年凭证式国债买卖计息办法
3．1997年凭证式国债交款计划（略）
4．1997年凭证式国债发行统计办法（略）

附件1：1997年凭证式国债任务分配表

单位：亿元
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｜ ｜ 二年期｜ 三年期｜ 五年期｜ 合 计 ｜
｜－－－－－－｜－－－－｜－－－－｜－－－－｜－－－－－｜
｜中国工商银行｜ 100｜ 300｜ 100｜ 500 ｜
｜－－－－－－｜－－－－｜－－－－｜－－－－｜－－－－－｜
｜中国农业银行｜ 48 ｜ 155｜ 47 ｜ 250 ｜
｜－－－－－－｜－－－－｜－－－－｜－－－－｜－－－－－｜
｜中国银行 ｜ 30 ｜ 90 ｜ 30 ｜ 150 ｜
｜－－－－－－｜－－－－｜－－－－｜－－－－｜－－－－－｜
｜中国建设银行｜ 65 ｜ 170｜ 65 ｜ 300 ｜
｜－－－－－－｜－－－－｜－－－－｜－－－－｜－－－－－｜
｜交通银行 ｜ 7 ｜ 15 ｜ 8 ｜ 30 ｜
｜－－－－－－｜－－－－｜－－－－｜－－－－｜－－－－－｜
｜财政部 ｜ 10 ｜ 10 ｜ 10 ｜ 30 ｜
｜－－－－－－｜－－－－｜－－－－｜－－－－｜－－－－－｜
｜合 计 ｜ 250｜ 730｜ 250｜ 1230｜
－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－－
说明：本表中合计栏内数字不包括财政部门的30亿元。财政部门的数字确
定后，相应调整工商银行的任务。

附件2：1997年凭证式国债买卖计息办法
一、1997年凭证式国债自1997年3月1日起发行，10月20日结束。
二、1997年凭证式国债持有期限和年利率：
二年期凭证式国债自1997年3月1日－1999年10月20日止，年利率8．64％；
三年期凭证式国债自1997年3月1日－2000年10月20日止，年利率9．18％；
五年期凭证式国债自1997年3月1日－2002年10月20日止，期限五年，年利率10．17％。其中：
凡在发行期内购买的三种凭证式国债到期兑付时，银行均按对月对日计息；如：1997年5月20日购买的三种凭证式国债分别到1999、2000、2002年5月20日才算期满；1997年10月20日购买的三种国债到1999、2000、2002年10月20日才期
满。
三、二年期凭证式国债如持满二年，到期兑付时按年利率8．64％计付利息；三年期凭证式国债如持满三年，到期兑付时按年利率9．18％计付利息；五年期凭证式国债如持满五年，到期兑付时按年利率10．17％计付利息，三种国债逾期部分不加计利息。
四、面向社会发售的凭证式国债不能更名，不能上市流通。投资者如需用款可以随时到原购买网点兑付，但不得部分提前兑付。
对于投资者提前兑付的这部分凭证式国债，其他投资者仍可以到指定网点购买。购买日即为起息日，二年期国债1999年10月20日为最后计息日；三年期凭证式国债2000年10月20日为最后计息日；五年期凭证式国债2002年10月20日为最后计息日。过期未办理兑
付的一律不再加计利息。兑付时按客户有效持有天数及第五条有关规定办理。
五、提前兑付各种凭证式国债的，按实际持有天数及相应的利率档次分档计付利息：
（一）凭证式国债持有时间不足半年的不计息，手续费从本金中扣除；
（二）三种国债持有时间满半年（含半年）不满一年的，按年利率5．40％计付利息；
（三）持有时间满一年（含一年）不满二年的，二年期凭证式国债按年利率7．47％计付利息；三年期和五年期凭证式国债按年利率7．56％计付利息；
（四）持有时间满二年（含二年）不满三年的，三年期和五年期凭证式国债均按年利率8．01％计付利息；
（五）五年期凭证式国债持有时间满三年（含三年）不满四年的，按年利率8．55％计付利息；
（六）五年期凭证式国债持有时间满四年（含四年）不满五年的，按年利率9．27％计付利息。
六、凡提前兑付的经办机构均按客户兑付的凭证式国债本金的2‰收取手续费。凭证式国债到期兑付时不收取手续费。



1997年2月18日