河南省人大常委会


关于批准《郑州市人民代表大会常务委员会关于修改〈郑州市城市供水管理条例〉的决定》的决议
河南省人民代表大会常务委员会


（1997年1月16日河南省第八届人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过）


河南省第八届人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议了《郑州市人民代表大会常务委员会关于修改〈郑州市城市供水管理条例〉的决定》。会议决定，批准《郑州市人民代表大会常务委员会关于修改〈郑州市城市供水管理条例〉的决定》，由郑州市人民代表大会常务委员会公布
，自1997年3月1日起施行。

郑州市人民代表大会常务委员会关于修改《郑州市城市供水管理条例》的决定

（1996年10月31日郑州市第十届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过 1997年1月16日河南省第八届人民代表大会常务委员会第二十四次会议批准）


郑州市第十届人民代表大会常务委员会第二十五次会议根据《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，结合本市实际情况，决定对《郑州市城市供水管理条例》作如下修改：
一、第五条修改为：“市公用事业行政管理部门是本市城市供水行政主管部门，主管城市供水、节水工作，归口管理城市规划区地下水的开发利用与保护工作。
市供水节水管理机构在城市供水行政主管部门的领导下，负责城市计划用水、节约用水和城市地下水的开发利用与保护工作。
市自来水公司是城市供水生产单位（以下简称城市供水单位），负责自来水的生产、供应，管理城市供水设施，并根据本条例规定在城市供水行政主管部门监督指导下，行使城市供水管理职能。”
二、第三十条增加一款作为第二款：“禁止在城市公共供水专用配电线路和设施上搭接其他用电线路。”
三、第三十四条增加一款作为第二款：“禁止在城市公共供水管道上直接装泵抽水。”
四、第三十五条修改为：“所有城市用水必须安装水表计量用水。不同性质的用水应当分别安表计量。严禁盗用城市公共供水。”
五、第五十一条修改为：“有下列行为之一的，除向受损失的单位或个人赔偿损失外，由城市供水单位责令纠正，可处以赔偿费用或应交费用二倍以下或者五百元以上、五千元以下罚款：
（一）擅自在城市供水管道上接管用水的；
（二）盗用或者擅自转供城市公共供水的；
（三）擅自将自备水管道与城市公共供水管理连通的；
（四）生产或者使用有毒有害物质的单位将其生产用水管网系统与城市公共供水管网系统直接连接的；
（五）在城市公共供水管道上直接装泵抽水的；
（六）擅自拆除、改装或者迁移城市公共供水设施的；
（七）擅自安装二次供水设施或二次供水设施与城市公共供水管道直接连通的；
（八）二次供水设施未按市人民政府规定时间蓄水或因管理不善造成二次供水设施内水质严重污染的；
（九）修建建筑物、施工作业、堆放物料等危害城市公共供水设施安全的；
（十）擅自启闭城市公共供水阀门或非火警启动消火栓的；
（十一）擅自在城市公共供水专用配电线路上搭接其他用电线路的。
有前款（一）至（七）项所列行为之一，情节严重的，由城市供水单位报经市人民政府批准，可以决定在一定时间内停止供水。
未按规定缴纳水费的，由城市供水单位责令补交，并可按应缴水费每日加收千分之三的滞纳金。”
六、第五十二条第一款修改为：“城市供水单位违反本条例规定，有下列行为之一的，市城市供水行政主管部门应予以警告，责令限期纠正，并可处以五千元以上、二万元以下罚款；对直接责任人员，其所在单位或上有机关可以给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）擅自停水或未履行停水通知义务给他人造成损失的；
（二）供水设施检修或施工，未按规定设置标志和采取安全措施，给他人造成损害的；
（三）供水水质不符合国家规定标准或压力合格率达不到国家规定的标准；
（四）城市供水设施发生故障，未按规程规定及时抢修的；
（五）城市供水设施故障修复后，未按规定恢复供水的；
（六）其他违反法律、法规和本条例的行为。”
七、增加一条作为第五十四条：“新建、改建、扩建工程项目，未按规定配套建设节约用水设施或节约用水设施经验收不合格的，由市供水节水管理机构责令建设单位限期完善节约用水设施，不予改正的，处以五千元以上、三万元以下罚款。”
八、第五十四条改为第五十五条，修改为：“有下列行为之一的，由市供水节水管理机构予以警告，责令限期纠正，并可处以一百元以上、三千元以下罚款：
（一）计划管理单位未经核定用水指标擅自用水的；
（二）使用自来水进行水产养殖和农业灌溉的；
（三）选用或未按规定更换国家、省、市明令淘汰的用水设备、器具的；
（四）冷冻机及其他制冷设备的冷却水，未经重复使用而直接排放的；
（五）对居民生活用水实行包费制或拒不安装分户计量水表的；
（六）用水单位因管理不善造成用水设施跑水、漏水的。”
九、第五十七条改为第五十八条，修改为：“当事人对城市供水行政主管部门、供水节水管理机构或供水单位的行政处罚不服的，可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》和《行政复议条例》的规定提起诉讼或申请复议。
当事人逾期不申请复议又不起诉，拒不执行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。”
此外，根据本决定对部分条文的文字和顺序作相应调整和修改。
本决定自1997年3月1日起施行。
《郑州市城市供水管理条例》根据本决定作相应的修正，重新公布。

郑州市城市供水管理条例

（1993年8月27日郑州市第九届人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过 1994年6月23日河南省第八届人民代表大会常务委员会第八次会议批准 根据1996年10月31日郑州市第十届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过、1997年1月1
6日河南省第八届人民代表大会常务委员会第二十四次会议批准的《关于修改〈郑州市城市供水管理条例〉的决定》的修正）

第一章 总 则
第一条 为加强城市供水管理，保障城市供水工作的正常进行，促进城市供水事业发展，适应社会主义现代化建设和人民生活的需要，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《城市节约用水管理规定》和《河南省〈水法〉实施办法》等有关法律、法规，结
合本市实际情况，制定本条例。
第二条 本条例适用于本市市区城市规划区范围内的城市供水和节约用水管理。
第三条 城市供水应当坚持为人民生活和生产服务、坚持开源与节流并重的方针，合理开发利用水资源。
第四条 鼓励和支持城市供水的科学研究和技术开发，引进和推广先进技术和设备，促进城市供水事业现代化建设。
第五条 市公用事业行政管理部门是本市城市供水行政主管部门，主管城市供水、节水工作，归口管理城市规划区地下水的开发利用与保护工作。
市供水节水管理机构在城市供水行政主管部门的领导下，负责城市计划用水，节约用水和城市地下水的开发利用与保护工作。
市自来水公司是城市供水生产单位（以下简称城市供水单位），负责自来水的生产、供应，管理城市供水设施，并根据本条例规定在城市供水行政主管部门监督指导下，行使城市供水管理职能。

第二章 城市供水水源的利用和保护
第六条 城市供水地表水和地下水水源地由市人民政府按照国家有关规定划定保护区。
第七条 西流湖、邙山提灌站、花园口水源厂等为本市市区城市供水地表水水源地。
城市供水地表水水源地管理单位负责水源保护，制止危害水质、水量的行为。
环境保护部门、城市供水行政主管部门、水行政主管部门按照各自的职责进行监督。
第八条 城市供水水源由城市供水行政主管部门负责统一调度。各水源地管理单位应当服从调度。
第九条 城市供水地表水源地主要是为城市用水提供水源。在城乡用水发生矛盾时，应当保证城市供水。
第十条 在城市供水地表水水源保护区内，禁止下列行为：
（一）新建、改建、扩建与城市供水设施和保护水源无关的项目；
（二）向水域排放各种污水、废水；
（三）倾倒、堆置、存放工业废渣、垃圾及其他废弃物；
（四）使用剧毒或高残留农药；
（五）人工养殖或者放养家禽；
（六）使用炸药、毒品捕杀水生动物；
（七）破坏护岸林和水源保护植被；
（八）在禁止游泳的水体内游泳；
（九）其他危害水质和水量的行为。
第十一条 在城市供水地表水水源保护区内严重污染水源的工业企业、村庄，应当限期治理或限期搬迁。
第十二条 凡在城市规划区内凿井取用地下水的必须依照国务院《取水许可制度实施办法》的规定申请办理取水许可证。
第十三条 在城市地下水水源保护区内，应当遵守下列规定：
（一）严格控制使用未经处理的污水灌溉农田；
（二）禁止利用渗坑、废井、裂隙、溶洞等倾倒有毒、有害的废水和含有病源体的污水及其他废弃物；
（三）水井周围三十米范围内不准堆放废渣、垃圾和积存污水、修建粪坑等。

第十四条 地下水位降低过量的地区，应当有计划地进行人工补给下水。有条件的单位，可以实行冬灌夏用或者冬休。
人工补给地下水的水质，必须符合国家规定的水质标准。
第十五条 环境保护部门、卫生防疫机构应定期对城市供水水源进行水质检测。

第三章 供水设施的建设与管理
第十六条 本条例所称城市供水设施包括为城市供水的地表水水源地、沉沙池、引水渠、泵站、输配水管道、净水厂、水源井、配水厂及其附属设施等。
第十七条 城市供水应当在挖掘现有设备潜力的基础上，有计划地更新改造和新建供水设施，提高综合供水能力和供水水质。
第十八条 城市供水设施建设应当纳入城市规划、国民经济和社会发展计划，并按计划分步实施，配套建设。
第十九条 城市供水设施建设资金，除国家投资外，可以采用地方自筹、利用国内外贷款等办法解决。
第二十条 从事城市供水设施设计、施工的单位，必须持有城市建设行政主管部门核发的资格证书。法律、法规另有规定的除外。
第二十一条 城市供水设施建设所采用的管材、管件，应按有关规定进行内衬、外防腐处理。
第二十二条 城市供水设施建设工程，由城市供水行政主管部门组织技术审查和竣工验收。未经验收或者经验收不合格的工程，不得投入使用。
第二十三条 城市供水设施的产权以用户总水表为界划分。总水表及总水表以上部分，属城市供水单位所有；总水表以下部分及表井属使用单位所有。
新建城市供水管道总水表及总水表以上部分，经验收合格后，建设单位应将产权及有关资料无偿移交城市供水单位，由城市供水单位统一管理、安排使用、养护维修，其他单位和个人不得干涉。
第二十四条 需要在城市供水管道上接管供水或者改装、复装、迁移供水设施的，必须经城市供水单位审查同意。
用户新装内部用水管道竣工后，必须进行冲刷消毒，经城市供水单位进行工程质量、水质检验合格，方能联网供水。
未经批准，用户内部用水管道不得穿越城市道路。
第二十五条 二次供水设施不得与城市供水管道直接连通。
安装二次供水设施，必须报经城市供水单位审查同意。
第二十六条 自备供水设施不得擅自与城市供水管道连通，确需连通的，必须经城市供水单位审查同意。
自来水用户卫生设施和使用、生产有毒、有害物质的单位内部用水管道，应当采用间接方式取用自来水，不得与城市供水管道直接连通。
第二十七条 城市供水设施由产权所有者负责维修养护，确保完好、安全运行。城市供水行政主管部门及其他有关部门负责监督检查。
城市供水设施发生故障，城市供水单位应及时抢修，在修复后二十四小时内恢复正常供水。
第二十八条 城市供水单位对供水设施进行施工、维修、检查时，应采取安全和防护措施，一般采用不停水作业。确需停水作业的，应提前二十四小时把停水的起止时间通知用户。
因紧急抢修故障，可以先抢修再补办有关手续。
城市供水单位对供水设施进行施工、维修、检查时，有关单位和个人应给予配合，不得干扰、刁难。
第二十九条 在城市供水管道及其附属设施的地面两侧规定距离内，禁止修建建筑物、堆放物料、植树和其他危害供水管道及其附属设施安全的行为。
新建其他地下管线与已建成的供水管道并行或垂直交叉时，应符合城市规划和有关设计规范。可能影响供水管道安全或者需要移动供水管道的，应征得城市供水单位的同意。
因城市建设需要拆除或报废城市供水设施的，建设单位应当按规定标准给予补偿。
第三十条 严禁损坏、盗窃和擅自启闭、移动城市供水设施。
禁止在城市公共供水专用配电线路和设施上搭接其他用电线路。
任何单位和个人都有保护城市供水设施的责任，对破坏、损坏城市供水设施的行为有权制止和检举。

第四章 供水和用水
第三十一条 城市供水由城市供水单位经营。有自建供水设施的单位，其供水自用有余的，由城市供水行政主管部门统一安排，有偿调用，不得自行对外销售。
第三十二条 新增自来水用户和需要过户、销户或者改变用水性质的，应当向城市供水单位申请办理有关手续。
未经城市供水单位同意，自来水用户不得对外转让供水。
第三十三条 城市供水单位应当依照国家规定的水质检测规范，做好水质检测工作。保证供水水质符合国家卫生标准。
卫生防疫机构应定期对供水水质进行检测。
自来水用户使用的二次供水设施，应定期进行清洗消毒。对水质不符合饮用水卫生标准的，卫生防疫机构应责令其限期清洗消毒。城市供水单位应为用户提供清洗消毒服务。
第三十四条 城市供水单位应当保证供水管网达到经济合理的压力，压力合格率达到国家规定的标准。
禁止在城市公共供水管道上直接装泵抽水。
第三十五条 所有城市用水必须安装水表计量用水。不同性质的用水应当分别安表计量。严禁盗用城市公共供水。
第三十六条 城市供水单位应当按月抄表，并按水表行度向用户计收水费；用户应当按规定的时间、方式交纳水费。
生产、生活等混合用水的，按其中的最高水价计收水费。
第三十七条 因水表发生故障或者由于其他原因无法抄表计量的，按前三个月平均用水量或水表额定流量计收水费。
由于用户的责任造成无法抄表计量的，除要求其限期纠正外，按水表额定流量计收水费。在限期内不纠正的，按水表额定流量二倍计收水费。
第三十八条 城市无表消火栓由消防单位专用，城市供水单位负责维修，非火警不得动用。维修费按市人民政府的规定执行。
划定的消防演习用水，不得转让使用。消防单位每年应当按规定向城市供水单位交纳水费。
因火警动用城市无表消火栓，应当按实际启用时间及管径流量向城市供水单位交纳水费。
第三十九条 自来水价格应当按制水成本、用水性质分类定价。
城市自来水价格，应当根据居民生活用水保本微利、生产经营用水合理计价的原则，由市城市供水行政主管部门提出意见，经市物价部门核定，报上级有关部门批准。

第五章 计划用水与节约用水
第四十条 城市用水实行计划管理。用水量大的单位属计划管理用户。
第四十一条 城市供水行政主管部门应当根据市人民政府确定的水资源统筹规划和水长期供求计划，制定用水和节水年度计划。并根据年度计划、用水定额或者实际需要量核定计划管理用户的用水指标。
第四十二条 城市供水行政主管部门应当会同有关部门制定行业综合用水定额和单项用水定额。
第四十三条 应当纳入计划管理的自来水用户和已纳入计划管理的用户，需新增自来水用水量，应当经城市供水单位签署意见后，报城市供水行政主管部门核定用水指标。
第四十四条 计划管理用户超计划用水的，对超出部分，按省人民政府规定征收加价水费。
第四十五条 用户应当改进生产用水工艺，推广使用先进的用水设备。耗水量大和浪费严重的，应当对用水设备进行更新改造。
新建、改建、扩建工程应当选用节水型生产工艺和节水设施。
第四十六条 用户应当采用循环用水、一水多用、废水处理回用等措施，提高水的重复利用率。用水单位耗高于用水定额的，应当采取措施降低用水单耗。
第四十七条 用户应当经常对自管的用水设施、设备、器具进行检修、保养，减少水的漏损量。
第四十八条 居民生活用水应当安装分户表，计量收费。禁止用水包费制。
第四十九条 基建、绿化、环卫、市政等非生活用水，应当尽量水用或不用自来水。凡使用自来水的，必须装表计量并交纳水费。
禁止用自来水进行水产养殖和农业灌溉。
第五十条 对节约用水成效突出的用户，应当给予奖励。奖励办法由市人民政府制定。

第六章 法律责任
第五十一条 有下列行为之一的，除向受损失的单位或个人赔偿损失外，由城市供水单位责令纠正，可处以赔偿费用或应交费用二倍以下或者五百元以上、五千元以下罚款：
（一）擅自在城市供水管道上接管用水的；
（二）盗用或者擅自转供城市公共供水的；
（三）擅自将自备水管道与城市供水管道连通的；
（四）生产或者使用有毒有害物质的单位将其生产用水管网系统与城市公共供水管网系统直接连接的；
（五）在城市公共供水管道上直接装泵抽水的；
（六）擅自拆除、改装或者迁移城市公共供水设施的；
（七）擅自安装二次供水设施或二次供水设施与城市公共供水管道直接连通的；
（八）二次供水设施未按市人民政府规定时间蓄水或因管理不善造成二次供水设施内水质严重污染的；
（九）修建建筑物、施工作业、堆放物料等危害城市供水设施安全的；
（十）擅自启闭城市公共供水阀门或非火警启动消火栓的；
（十一）擅自在城市公共供水专用配电线路上搭接其他用电线路的。
有前款（一）至（七）项所列行为之一，情节严重的，由城市供水单位报经市人民政府批准，可以决定在一定时间内停止供水。
未按规定缴纳水费的，由城市供水单位责令补交，并可按应缴水费每日加收千分之三的滞纳金。
第五十二条 城市供水单位违反本条例规定，有下列行为之一的，市城市供水行政主管部门应予以警告，责令限期纠正，并可处以五千元以上、二万元以下罚款；对直接责任人员，其所在单位或上级机关可以给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）擅自停水或未履行停水通知义务，给他人造成损失的；
（二）供水设施检修或施工，未按规定设置标志和采取安全措施，给他人造成损害的；
（三）供水水质不符合国家规定标准或压力合格率达不到国家规定的标准；
（四）城市供水设施发生故障，未按规程规定及时抢修的；
（五）城市供水设施故障修复后，未按规定恢复供水的；
（六）其他违反法律、法规和本条例的行为。
有前款（一）、（二）、（五）项行为之一，给他人造成直接经济损失的，应当依法承担赔偿责任。
第五十三条 自建供水设施的单位擅自对外供水的，城市供水行政主管部门责令其限期改正，没收非法所得，并可处以非法所得百分之五十以下罚款。
第五十四条 新建、改建、扩建工程项目，未按规定配套建设节约用水设施或节约用水设施经验收不合格的，由市供水节水管理机构责令建设单位限期完善节约用水设施，不予改正的，处以五千元以上、三万元以下罚款。
第五十五条 有下列行为之一的，由市供水节水管理机构予以警告，责令限期纠正，并可处以一百元以上，三千元以下罚款：
（一）计划管理单位未经核定用水指标擅自用水的；
（二）使用自来水进行水产养殖和农业灌溉的；
（三）选用或未按规定更换国家、省、市明令淘汰的用水设备、器具的；
（四）冷冻机及其他制冷设备的冷却水，未经重复使用而直接排放的；
（五）对居民生活用水实行包费制或拒不安装分户计量水表的；
（六）用水单位因管理不善造成用水设施跑水、漏水的。
第五十六条 对违反本条例第十条、第十三条规定的，由有关主管部门或其委托的管理单位按照有关规定处罚。
第五十七条 违反本条例的行为，触犯治安管理规定的，由公安机关依照《治安管理处罚条例》规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十八条 当事人对城市供水行政主管部门、供水节水管理机构或供水单位的行政处罚不服的，可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》和《行政复议条例》的规定提起诉讼或申请复议。
当事人不申请复议又不起诉，拒不执行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第五十九条 城市供水或者节约用水管理人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由有关部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章 附 则
第六十条 市人民政府可根据本条例制定实施细则。
第六十一条 本条例具体应用问题由市城市供水行政主管部门负责解释。
第六十二条 本条例自公布之日起施行。







1997年1月16日
新的劳资关系格局中单位对职工处罚的再分析

内容概要：本文是在我国社会主义市场经济体制的逐渐的完善的过程中，作者在从事规范企业劳动人事关系管理工作后，根据现实中企业普遍存在的新旧劳资问题，重点对管理学意义上的惩罚原理的不足以及用人单位处惩劳动者存在的问题进行剖析，针对现实中劳动关系管理中的新的亟待规范的问题，突破了传统处罚性管理思维，运用劳动法和企业管理实务的双重视角，提出了相对可行的劳资关系新思路和新方案，并且从相反的视角论证了沉重的惩罚理念应当淡出日新月异的劳动关系格局的命题。

关键词：《企业职工奖惩条例》

社会中处罚的产品琳琅满目，从社会道德舆论的谴责，到合同法中处罚性的违约金，到行政法中的行政处罚和行政处分，再到刑法中的刑罚等。我们现在主要讨论的是用人单位对劳动者的处罚，即资本对于劳动力的控制的表现形式。处罚意味了主体违反了某种受强制保护的规则后的社会代价，或者说是报应的成本。其实我们首先应当为惩罚正名。一般意义上的惩罚具有以下几个特征：（1）条件性， 实施惩罚必须以处于某集团或团体组织中的成员行为违规并触特定主体的利益为前提，即以造成损失和违规为前提条件；（2）临时性，惩罚是临时剥夺当事人的某种权益，是一种手段，不以惩罚为目的；（3）报应性 ，违规者要为自身行为不当而造成的后果承担自己的不利益；（4）惩戒性 ，如果使用适当，惩罚可以使违规行为者得到遏止的暗示，也可使其他主体习得到间接经验，不敢犯类似的错误，具有警示的性质，即可以威慑未来事件潜在的危险；（5）相对性，惩罚是一定历史时期的产物，具有历史性、动态性。（6）惩罚的局限性。惩罚不是万能的，效能是有限的，本身处罚的负面效应。使用不当会带来严重的后果。对于用人单位对劳动者的处罚，旧的《企业职工奖惩条例》中确立的是企业对职工的惩罚的概念范畴体系，有的叫纪律处分，有的叫行政处分，有的叫行政处罚，有的经济处罚，个人以为“企业对职工的惩罚”这是经济性概念和行政概念的混合，从法律角度应当叫用人单位对劳动者的处分。根据《职工奖惩条例》的规定，对员工的处分包括经济处罚和行政处分，事实上行政处分与纪律处分的区别。纪律处分是指社会组织对违反组织章程、内部规章制度的内部成员给予的处分。二者的区别是：第一，实施的主体不同，行政处分是国家行政机关实施的处分，纪律处分是社会组织实施的处分；第二，实施的对象不同，行政处分的对象是国家机关中的工作人员，纪律处分的对象是社会组织的成员；第三，依据不同，行政处分的依据是国家的法律、法规，纪律处分的依据是法律、法规以及组织章程、规章制度、决议等。对用人单位对劳动者处分概念的混淆不清是我国目前企业对劳动者处罚混乱的典型症状。
一、解读《企业职工奖惩条例》的事过境迁
（一）《奖惩条例》颁布之后的经济体制的变迁
从中华人民共和国成立以后，中国为了迅速实现工业化，使国富民强起来，制定了把重工业优先发展的战略。重工业是一个花费资本巨大的一个产业。因此有统购统销制度、人民公社制度、城乡二元户籍制度服务于优先发展重工业。其中城市中的国有性质的企业的一切资源配置全都成为政府行为，老动者进入单位的门，就是单位的人。劳动者的政治前途，事业成败，生老病死，衣食住行，甚至子女受教育的幼儿园、学校，单位都大包大揽了。如果没有特别的意外的话，用人单位从此成为每一个老动者的依附的命根子。因此《企业职工奖惩条例》正是在这样的计划经济时代的背景下出笼，在以固定工为主体的劳动用工条件下制定的，企业劳动者作为计划经济的要素，按照计划经济的模式由政府纳入了计划的编制。企业严格限制劳动者的流动，企业无权通过将不合格的劳动力资源剔除出企业，当然由于没有市场竞争也就没有必要剔除出去，也就谈不上通过劳动力市场进行人力资源的优化组合，同样当时也没有劳动力市场。公有制的企业为了维持内部的计划经济模式的正常运作，在企业实行行政化管理的背景下企业对内部的职工的惩处成为了自然而然的事情。但是二十一世纪的中国几经曲折改革后形成了崭新的孕育着巨大风险和机遇的市场模式，新的多元化的利益元素开始在旧的劳动关系管理格局中激荡。
（二）《奖惩条例》颁布之后劳动力资源市场的变迁
在20世纪80年代之前是谈不上劳动力市场的，中国这二十多年经历了劳动力市场的从无到有的重大变迁，劳动力市场的形成，首先对于农村剩余劳动力来说，原来只能在农村从事种粮食生产，在田地里劳作的人，现在不必再局限于农业生产了，可以转移到乡镇企业，而且现在也可以转移到小城镇，中等城镇，甚至转移到京沪等这样的大城市了，那么这是一个新的变化。其实是对于城市职工来讲，那么过去是铁饭碗，没有竞争。有权在中学毕业以后或者大学毕业以后由国家包办工作，那么现在竞争激烈众所周知，这个竞争者首先是外来务工人口，也就是农村转移到城市来的劳动力。 再次国有经济不再是劳动者就业的唯一渠道，那么现在更多的劳动力被配置到非国有经济里面去。 第四，非正规就业在吸收劳动力就业这方面，起到越来越重要的作用。在劳动力市场的前提下配置劳动力资源，进一步发育劳动力市场，首先要清除过去妨碍劳动力市场形成的制度障碍。
（三）《奖惩条例》颁布后劳动关系的属性的变迁
与计划经济时代比，劳动关系日趋明朗化。在计划经济体制下，利益主体关系不是清晰明确的。国家代表全社会利益，企业行政和职工都不具有独立的主体身份，表现为利益一体型的劳动关系，实质上是一种劳动行政关系。在市场经济条件下，劳动关系双方表现为两个相对独立的利益主体，由用人单位和劳动者直接构成并自行管理的系统，劳动关系本质上是一种资本和劳动力利益的差异型关系。同时，由于双方主体之间利益诉求存在着差别和矛盾。市场经济条件下，劳动关系日趋契约化，劳动关系的形成和调节方式主要通过劳动合同的方式来实现，且劳动关系市场化，主要通过劳动力市场机制进行调节，劳动关系的形成、劳动条件的确定以及劳动力价格水平等很大程度上取决于劳动力市场供求的状况。因此包括《奖惩条例》在内国家或地方颁布的处罚规定以及许多企业内部制定的处罚规则明显有参照《行政处罚法》和《刑法》的痕迹。过去的劳动关系的行政属性是对公有制企业采取政企不分的劳动关系从的行政属性走向商业属性，开始具备一种社会契约化的体征。
（四）《奖惩条例》颁布后劳动关系的调整理念的变化
由于计划经济时代的国有企业的行政化管理和员工的国家干部的身份待遇，因此出台了这种类似于如今公务员处罚条例的规定。建国以后，经过民主改革，所有国营企业也建立了与当时苏联体制相仿的管理体制。在这种体制下，劳动关系被当作一种依附于行政关系的社会关系来看待，在理论和实践上对劳动关系和劳动行政关系往往不加区别，许多劳动法规也被定性为行政法规，对这两种关系的调整也往往是融合在一起。我国在八十年代初开始探索社会主义市场经济的新路。市场经济是自由经济和平等经济。与此相一致的是，注重平等、自愿原则的民法理论开始在我国得到重视。这一理论进而被用来调整各种社会关系，包括劳动关系。很多民法学者主张将这种劳动关系视为民法的调整对象。由于劳动者先天和后天具有的弱势地位,导致形式上的平等和事实上的不平等，局部范围出现比较严重的劳资矛盾，为了调整这一日益敏感的且关系社会主义发展的至关重要的社会关系，通过国家介入来平衡这种容易失衡的劳资关系，劳动法也越来越被赋予社会法的色彩，社会法是国家为保障社会福利和国民经济正常发展，通过加强对社会生活干预而产生的一种立法。我国劳动关系的价值的调整由此可见经历了从公法调整再到私法调整再到社会法调整的过程，完成了从人身依附到形式平等，再到实质平等的社会进步过程。公法一般以国家利益为本位；私法以个人利益为本位；社会法以社会利益为本位。不能因为劳动关系以及劳动法的公法成分非要参照行政管理模式。

二、质疑在企业管理领域的惩罚原理
计划经济时代特殊的劳动关系和管理模式的大前提以及如此背景下演绎出来的小前提，使处罚成为维持稳定呆板的劳动系统的最为有效得手段，来维持企业组织庞大的行动能力。在计划经济体制下，由于政企不分，国有企业和乡镇集体企业行使着半政府的职能。企业职工基本上是终身制以及接班制，即职工进入企业之后，大多数是有进无出。如果职工没有违法犯罪行为和严重违反企业规章制度行为，企业是不能辞退他们的，所以在许多情况下，不得不借助处罚的手段进行劳动管理和企业管理。似乎罚款成为企业行之有效的劳动管理和企业管理办法。
（一）消极影响的心理学分析 实证的行为心理学上认为，在可以计算的大多数情况下，人们对所损失东西的价值估计，比得到相同价值时的估价高出两倍。而且，当所得比预期多时，人们会很高兴;而当失去的比预期多时，损失带来的心理痛楚胜过认为人们最在乎的是他们已经得到的东西。占有的时间越长，失去的痛苦越大。加上数千年惩罚的报复性和习惯性，认为惩罚带来的违反规则的成本足以遏止人对规范的挑战心理。通过惩罚原理达到循规蹈矩的增强目的。将这种惩罚的原理利用得淋漓尽致，工具主义的管理理念的异化导致用人单位认为劳动者就得罚，管理者们迷恋于万能主义的惩罚，但是现代的管理文明强调管理的人性化，注重人权惩罚面临着全面的社会文明的挑战，管理的工具主义威胁着人类本身的价值。从管理学的发展来看，倾向于采用经济惩罚手段的人是越来越少了。最早的管理思想中，管理者会假设员工都是懒惰的、不自觉的，所以要用监管的方式来管理员工，如果员工违反了管理者的规定，自然要对员工进行处罚；现在的管理思想中，管理者会把所有员工都假设为具有主观能动性的人，是拥有创造力的人，因此管理倾向以结果为导向，即按照员工的绩效进行评估，确定员工的报酬，而经济惩罚已经在逐渐淡出，已经被其限制在一定范围之内使用，因为管理学理论正在朝着越来越人性化的方向发展。在计划经济行政化管理的情况下，企业管理职工更多的是使用行政手段，缺乏用法律手段和其他经济手段管理企业，更缺乏先进的企业文化的管理效应。处罚作为较强的行政管理性质的措施，是符合当时的时代特点的。当前在我国建设社会主义市场经济体制的情况下，即使企业使用某些行政手段管理企业，也绝不是政府性的行政手段，而应该是企业性的管理手段。值得一提的是，处罚并不是万能的。企业管理和劳动管理手段多种多样。罚款适用的情形不应当过于宽泛。职工违反企业内部规章制度，可以通过教育、纪律处分、劳动仲裁或法律诉讼等途径解决。还可以通过订立短期劳动合同，签订劳动试用期合同来解决。惩罚是一种负增强的行为矫正技术，消极作用也是不容忽视的。用人单位对劳动者的惩罚权，容易使下属迎合上司的喜好，对上级惟惟诺诺，不提出自己的思考。动辄处罚会对员工心理造成冲击，员工会觉得自己本来固定的收入被扣掉了一部分，从而产生怨气。惩罚带来的强烈的剥夺感和屈辱感，在可以闭合的劳动力系统中劳动者往往会在优选择的情况下离开原先的用人单位，没有选择余地的劳动者只能“忍辱负重”继续工作，但是已经严重影响其工作质量和生活的质量。
（二）负面影响的成本管理学分析 近年来由于劳动力市场残酷竞争，劳动力剩余问题严峻，用人单位也面临着激烈的竞争，拼命地降低成本和追求利润是吾人可以否认的事实，因而各种利益集团利用这种供求关系，为了自身的利益压低劳动者的使用成本，甚至于不惜非法处罚劳动者，企业制定自己的家法，处罚依据本身不合法，处罚员工随意性大，不讲求合理性，倾向领导的情绪化，程序不合法问题非常严重，劳动者为了保住一份工作往往面对企业非法处罚无可奈何，这种企业内部的“家庭暴力”严重地侵害者劳动者的权益，企业的管理者对劳动者的惩罚容易激化劳资矛盾，近年来因为企业处罚员工导致的劳动争议案件不断攀升，使劳动者和管理层关系紧张，造成了劳动力对资本的严重的信任危机，使企业内部的沟通成为严重的问题。管理者运用权力的方式直接影响下属的工作积极性和工作场所的氛围，所以它对于管理者十分重要。利用各种“花样”来处分员工，在本质上是为了阻止员工继续犯错，改善其工作态度，这种方法本身并没有错。企业借助自己的优势，利用劳动者的弱势，企业任意挥动乘法这根大棒，动辄惩罚劳动者，如停职、降职、罚款、解除劳动合同，或者强行调动劳动者工作岗位、工作地点等细节。实施惩戒性规范则是要付出代价的，并非轻而易举的达到目的的。事实上惩戒者要依赖被惩戒者的支持，并且事后在与他人讨论有关事件时，要得到舆论（第三者）的支持。虽然企业中用人单位与劳动者之间同样受到目标行动者的行动的外部影响，但是这里的规范对于劳动者来说，始终是一种倾向分离性的规范（即用人单位作为目标行动者所占受益者的比例较小），而用人单位则接近于共同性规范（用人单位作为目标行动者占受益者比例很大）。这样使得劳动者倾向于抵制规范，即使用人单位所拥有的控制权（可以充分惩罚劳动者）对劳动者的影响很大，但是这种惩罚所获得的利益却是有限的。因为这种惩罚往往得不到被惩罚者的支持，同时实施惩戒者事后也不能得到其他行动者的支持。可见惩罚是具有边际效应，越是苛刻的盛行的惩罚主义越是造成混乱和不效益。惩罚会带来的价值有些时候足以抵消惩罚的效应，过多的使用惩罚也是管理者的一种无能表现。我们无法想象劳动者兢兢业业地劳动只是在处罚大鞭的挥舞下成就的现代劳动关系的管理文明。

三、亟待解决的用人单位处罚劳动者存在的弊端

目前用人单位处分劳动者的合宪性、合法性、人道性、合理性以及科学性都存在不同程度的问题，作为两个利益并不完全重叠甚至相对对立的利益范畴，实务中的不规范现象亟待解决，这是我国各种使用劳动力的经济实体所面临的共同 的人力资源的管理难题。

（一）处罚的范围存在的问题 在我国的各类企业中，企业对员工实施罚款司空见惯。按照1982年4月10日国务院发布的《企业职工奖励条例》的规定， 国有企业和城镇集体企业有权对职工实施罚款。该条例第11条规定了范围。（1）其中“违反劳动纪律，经常迟到、早退、旷工，消极怠工，没有完成生产任务或者工作任务的”。无法判断“经常”的标准，缺乏操作标准。（2）“无正当理由不服从工作分配和调动、指挥，或者无理取闹，聚众闹事，打架斗殴，影响生产秩序、工作秩序和社会秩序的”，无法判断后半部分是否为发生影响秩序的结果作为认定的标准。（3）“玩忽职守，违反技术操作规程和安全规程，或者违章指挥，造成事故，使人民生命、财产遭受损失的”的条款，无法判断是并列关系和承接关系，人民的生命和财产的范围也没有界定，属于政治性的概念。（4）“工作不负责任，经常产生废品，损坏设备工具，浪费原材料、能源，造成经济损失的”。对“经常”没有明确界定，未量化处理，缺乏可操作性。（6）“有贪污盗窃、投机倒把、走私贩私、行贿受贿、敲诈勒索以及其他违法乱纪行为的”中“投机倒把”的称法已经没有详细的依据了。（7）“滥用职权，违反政策法令，违反财经纪律，偷税漏税，截留上缴利润，滥发奖金，挥霍浪费国家资财，损公肥私，使国家和企业在经济上遭受损失的”、“职工有上述行为，情节严重，触犯刑律的，由司法机关依法惩处” 。只说明触犯刑律才由国家司法机关惩处，明显政企不分，代替行政权的痕迹浓重，且可能导致重复处罚。（8）“犯有其他严重错误的”这款兜底性的条款更是为企业大开方便之门，企业往往擅自扩大处罚范围。
（二）处罚的依据存在的问题 首先，《企业职工奖励条例》、《国营企业辞退违纪职工暂行规定》、《关于〈企业职工奖惩条例〉若干问题的解答意见》、《全民所有制公司职工管理规定》、《关于贯彻执行〈企业职工奖惩条例〉的实施办法》以及劳动部关于《企业职工奖惩条例》有关条款解释的复函作为企业处罚劳动者的依据，但是由于年代久远，不适应早已成为不争的事实。但是目前企业仍然拿着这些旧船票来处罚劳动者，弊端久亦。《奖惩条例》第四条规定，“本条例适用于全民所有制企业和城镇集体所有制企业的全体职工。对企业中由国家行政机关任命的工作人员给予奖励或惩罚，其批准权限和审批程序按照《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》办理。”我国目前有国有经济、集体所有制经济、私营经济、个体工商户、联营经济、股份制经济、涉外经济(包括外商投资、中外合资及港、澳、台投资经济)等经济类型，除了国有企业和集体企业外的企业中，都存在对职工罚款的问题，而这些企业行使罚款权目前是无法可依的。甚至于也已不适用于市场经济体制下的国有企业和城镇集体企业。在建立和完善社会主义市场经济体制过程中，我国的劳动关系日趋复杂多样。其次，司法解释认可了企业制定的不违反国家法律、行政法规及政策规定的，并已向劳动者公示的规章制度，可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据。从我国现行有关立法看，对企业规章的内容合法性规范、规章的制定程序以及公示的方式等都没有具体规定或根本没有规定。法律的真空地带不仅导致劳动者自身维权的缺乏依据，也使劳动保障部门和人民法院在解决劳动关系的问题过程中没有具体依据。至于劳动合同中约定的处罚依据，个人认为不应合法，劳动合同的鉴证工作不是强制的，用人单位往往提供格式合同，劳动者没有多少选择的余地，倘若处罚条款加入合同中，增加了处罚侵权的概率。
（三）处罚合理性存在的问题 《奖惩条例》第十二条规定，对职工的行政处分分为：警告，记过，记大过，降级，撤职，留用察看，开除。在给予上述行政处分的同时，可以给予一次性罚款。但是没有严格的实施界限，企业自由裁量的范围较大，有的企业只是选择性的将这些惩罚措施变通使用，甚至有的企业与行政处罚法中的人身罚，行为罚、申诫罚、经济罚的处罚方式混同，这些模仿国家机关工作人员的内部处分条例有着明显的行政痕迹，且各企业中普遍存在奖惩不对称的问题。企业中普遍存在以扣代缴的经济处罚的做法，《奖惩条例》第16条规定：“对职工罚款的金额由企业决定，一般不要超过本人月标准工资的百分之二十。”众多企业往往是采取超过月工资的20%，认为是“一般”，所以可以特殊。现实中存在大量的以罚代赔现象。赔偿和罚款不同，罚款属于处分性质；赔偿是职工应负的一种经济责任。企业常常采用处罚代替赔偿。惩罚劳动者常常的体现个人意志，体现了上司的个人情绪性、随意性和偏激性的特点。由于我国私人资本的不断发展，许多私营企业如雨后的春笋一样遍地开花，私人资本的对利追求的极端性，导致私人企业老板不惜侵害员工的合法利益，甚至随着自己的情绪随意不人道地处罚员工，甚至于用私人暴力对劳动者进行侵害。私人老板会因为个人酗酒、家庭矛盾或者工作的不愉快宣泄在处罚劳动者的身上，国内已经有了并不少见的报道。
（四）处罚的程序存在的问题 虽然我国《劳动法》第4 条规定:“用人单位应当依法建立和完善规章制度,保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务。”但总的来看,我国劳动法律对用人单位如何“依法”制定内部规章制度规定的较为简略,对于内部规章制度的调整缺乏一整套的法律规范,如应遵循哪些原则、应包括哪些内容、如何保证法定程序得到遵守、违法责任等问题,我国目前的劳动立法都存在着空白。在我国，由于劳动力过剩，一些劳动者处于就业和劳动保障的弱者地位，以法律规范上述几个问题显得特别重要。该条例第19条规定：“给予职工行政处分和经济处罚，必须弄清事实，取得证据，经过一定会议讨论，征求工会意见，允许受处分者本人进行申辩，慎重决定。”一般企业往往是领导简单决定，劳动者也没有辩解的机会，也不征求工会意见，工会一般也不会提出意见。该条例第20条规定，职工受到经济处罚：“企业应当书面通知本人，并且记入本人档案。”企业往往粗暴简单的口头告知，将处罚是否记入档案作为一种要挟。非法处罚劳动者的具有很强的隐蔽性。对于惩罚程序的公开、公正和公平被架空。
（五）惩罚的救济存在的问题 对于劳动者而言，劳动仍然是谋生的手段，而不是可有可无的活动。因此劳动者只能通过与生产资料相结合，以获得生活的条件。而对于生产资料的所有者，其不存在谋生的问题，而存在获利与否的问题。因此两者从一开始，就存在着地位上的差别，可以说这种差别是先天的，同时又是渗透在劳动关系的每一个方面。其次，这种不平等的地位决定了劳动者依附于生产资料所有者，而不是生产资料所有者依附于劳动者；第三，这也决定了劳动力依附于生产资料和劳动对象，而不是生产资料和劳动对象依附于劳动力。在更多时候，劳动者为了获得就业机会而忍气吞声地接受企业的规章制度。劳动者忍气吞声地接受，而不是被迫接受，所以就不是法律禁止，就不应划入违法行为。也就是说，职工权益经常被一些不违法但也不合理的众多因素所侵害。有时劳动合同中出现一些不平等的条款，真不好断定其是否是违法的，因为只要是双方认可就可认为其有效。因为，企业依法制定实施内部规章制度的权利是受到法律保护的。另外就是《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第三条劳动争议仲裁委员会根据《劳动法》第八十二条之规定，以当事人的仲裁申请超过六十日期限为由，作出不予受理的书面裁决、决定或者通知，当事人不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应当受理；对确已超过仲裁申请期限，又无不可抗力或者其他正当理由的，依法驳回其诉讼请求。现实中由于提起仲裁申请的期限太短，现实中许多劳动者的请求因此被驳回，劳动争议不能得到实质性处理。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第六条规定，在劳动争议纠纷案件中，因用人单位作出开除、除名、辞退、解除劳动合同、减少劳动报酬、计算劳动者工作年限等决定而发生劳动争议的，由用人单位负举证责任。。《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》第25条第3款规定：“仲裁委员会有权要求当事人提供或者补充证据”，这一规定过于笼统，在实际案件处理中难以把握。在劳动关系中，用人单位一方是管理者，劳动者一方是被管理者，用人单位一方是行为的主动实施者，劳动者是行为的承担者，两者之间的地位是不平等的。涉及隶属关系的劳动争议中大量的主要证据，如用人单位制订的规章制度、职工的档案材料、考勤记录、工资发放记录、交纳社会保险记录、福利设施和待遇发放记录、劳动安全设施材料等都掌握在用人单位一方，而作为被管理者或行为承受者的劳动者对这些证据是不可能具有举证能力的。如果一律规定劳动争议当事人特别是劳动者一方适用民事诉讼法的痕迹的“谁主张、谁举证”原则，有失偏颇。
（六）处罚的主体存在的问题 劳动者实施处罚的主体，是指法律规定有权设定处罚规章以及执行处罚的主体或部门。一般来说都是用人单位。全民所有制企业、城镇集体所有制企业和 国有独资公司和两个以上的国有企业或者其他两个以上的国有投资主体投资设立的有限责任公司，依照宪法和有关法律的规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。职工（代表）大会是企业处罚设定的主体。除此以外的其他企业，设定处罚的主体是该企业的权利机构或董事会、经理，在设定处罚制度时应听取职工的意见。对这些企业，职工的合法权益，包括合理的纪律要求、违纪的处罚，应该由劳动合同规定。由于劳动者参与民主管理不力，参与制定职工处罚规定的权利没有，只是象征性地征求意见，有的企业直接由职能部门制定处罚规范，制定后便执行。处罚主体和被处罚者之间悬殊的关系，处罚者以给劳动者最小的成本达到最大的效益的本质关系决定了让强者制定和其有利益冲突的弱者的处罚规则时，往往会忽略劳动者的合法权益。尤其是占企业总数的绝大多数的民营企业的利益分配制度也无情地揭示出企业突出的劳资矛盾。由于民营企业的“老板”多数白手起家，对于企业的利益即自己的利益均十分看重，对员工采取的多是“少给马吃草，多让马快跑”的薪酬激励制度，在管理上指望着小恩小惠式的“感情投资”发挥凝聚作用，往往忽视企业员工在利益分配上的合理要求，“不公开、不透明、不公正”的三不政策，让许多打工者痛切地感受到了实实在在的劳资利益矛盾，这种矛盾往往会因为处罚激化。

四、让处罚逐渐淡出人力资源管理治理范畴
对于用人单位处罚劳动者的问题是放弃呢还是坚持，是重构呢还是逢缝补补呢。当然对于惩罚的特定维度中的有效性是不可否认的，不能因为其操作的难度或者现实中的弊端轻易地因噎废食。应当持辨证批判的态度对这一制度进行历史性地再造。
（一）从劳资关系发展长远的维度上，树立尽可能缩小处罚范围或者不处罚的价值理念。本人是不大赞同处罚尤其是经济惩罚这种管理方式的。首先，因为经济惩罚手段一方面会对员工心理造成冲击，一方面企业和劳动者对当时情景是很难进行举证的，在这种劳资纠纷中，事实很难澄清，容易引起劳资矛盾，因此尽可能缩小处罚范围或者不处罚是必要的。其次，本文前面已经分析了企业员工管理处罚系统的具有可替代性的，即可以通过其他的管理手段替代性事实上企业可以将对员工的经济处罚通过另外一种方式来实现，尤其是考核的方式实现，由于现在劳动力市场的残酷的竞争，劳动者即使没有被及时地处罚，但是将这些违反合法有效的企业纪律规定的情形的考核作为是否晋升或续签劳动合同时，比起处罚的效果更具威慑力，因此尽可能缩小处罚范围或者不处罚是完全可行的。再次，应当立即让罚款和经济性处罚淡出用人单位对劳动者处罚的范畴，严禁侮辱歧视性的处罚手段。我国劳动法应当明确禁止用人单位对劳动者采取罚款和经济性处罚措施。任何与此相反的规定都无效。经济性处罚是指某项惩罚措施直接给劳动者带来经济上的损失,对于劳动者遭受的间接性经济损失，比如因为年底综合测评导致用人单位不再续签劳动合同造成的隐性损失则不在此范围内。劳动法中应明确禁止用人单位因为劳动者的出身、性别、习俗、家庭状况、种族、民族、政治观点、参加工会或者互助会活动、行使罢工权、宗教信仰、身体健康状况或残疾因素( 除非有医生证明属于无能力者)而惩罚或者解雇劳动者。最后，应当吸收行政处罚法的处罚原理禁止用人单位对劳动者的同一个错误行为进行两次处罚，并规定雇员错误免除处罚的期限。需要强调的是这里对行政处罚法和刑法原理的参照并不是上文提到的混淆劳动关系的社会属性产生的照搬行政处罚的做法。
（二）从劳资关系转折的维度上，再造对劳动者处罚的流程。逐步取消或者集中收回处罚劳动者的权力战略。一些不会对劳动者权益产生重要威胁的惩罚手段如经济罚和人身法之外的手段也应加强各级劳动关系监管的力度和广度。首先应改变对劳资矛盾乐观和放纵的态度，有相当一部分地方政府官员和企业经营者认为如今企业竞争激烈，贯彻《劳动法》不利于企业发展和生存。有的片面认为《劳动法》只替工人说话不顾企业利益。地方政府不同程度的存在仅考虑企业对地方经济的贡献以及个人的政绩的问题，将劳资关系事实上交给了劳动力市场供求制约以及依赖于企业主的自律，事实上这是非常不可靠的。尤其中民营资本的原始积累过程中政府部门的行政性干预越来越有必要。对劳动者权益保护问题采取忽略不计的态度将会成为未来中国社会不稳定的致命因素。地方政府应重视劳动监察工作，使劳动监察部门无论在人员和设施配备上还是在维权手段上都具备有效的支持，解决目前其维权力量软弱，效率不高的问题。在无法避免处罚工具使用之前，应当立即加快劳动法律的修改，弥补法律空白和剔除旧体制的因素。对于处罚的主体和程序，制定处罚依据的主体和程序，对于处罚的范围和处罚的手段应当进行可操作化的量化处理，应当坚持并强化和细化民主程序,尊重职工的辩护权。处罚的规范保守些更加有利于约束处罚权力的恣意和寻租行为 。对于处罚的主体和程序应当增加劳动行政部门复核的环节，剥夺企业惩处的决定权，只留给其处罚的请求权。对于处罚的依据的制定问题，应当全面清理企业单方面制定的没有体现民主参与和工会意志的“家法”、“纪律”等土政策。凡是企业单方面制定的依据必须经过职工代表大会讨论通过，并最后由劳动行政部门审定备案。也可以由劳动保障部门授权律师事务所或劳动管理中介机构专门负责对企业内部管理制度的审查。
（三）从处罚手段之外开发处罚手段的替代性管理工具。企业内部的人际关系，对企业的生存和发展具有不可小视的作用。本书的主要内容就是如何对待企业内的违规雇员。个人以为，对违规劳动者不宜采用惩罚手段，可以采取口头提醒、书面提醒、决断休假直至解雇这样循序渐进的处理办法。这样做，有利于优化企业内部的小气候，缓和上下级关系，激发雇员的积极性，形成一套以人为本，注重人的尊严的观点及由此衍生的处理企业人际关系的程序。首先，可以谨慎地通过使用经济处罚以外相对缓和的处罚手段，防止劳资关系发生破裂性的矛盾。其次，通过考核评价体系达到劳动者因为其犯规行为和收益直接挂钩达到比处罚更好的正面效果。一般员工的薪酬构成都包括固定与不固定的两部分，固定的一部分是工资，不固定的一部分是奖金、提成等收入，那么企业就可以把对员工的行为规范要求列入奖金发放的考评体系中，起到了因此而导致的代价剥夺，还有一种方式就是经济赔偿，可见的经济损失可以赔偿，员工违反合法的企业规章，没有直接可见的损失的，足以造成一种危险的状态的，也是可以要求赔偿的，经济赔偿尤其是惩罚性的赔偿制度能够起到一个非常严肃的警示作用，从而规范员工的行为，保证企业生产的安全和效率。而用浮动奖金的方法来约束员工的行为或者通过赔偿来约束，从管理心理学的角度来讲，员工也比较容易接受。因为企业承诺的工资部分并没有减少，而奖金多拿一点或少拿一点毕竟都是在“拿”，而不是在“扣”，而员工为了拿到更多的奖金，就会努力使自己的行为规范符合企业的要求。因为造成了损失，所以应当赔以同等价值。从企业的角度来说，成本没有丝毫的增加，没有损失。用这种方式来操作，同样可以达到对员工的约束作用，但却可以减少很多麻烦。最后，可以绕过达到开除、除名、辞退，可以直接和劳动者解除劳动合同，没有必要非要给劳动者戴上开除、除名或辞退的帽子再和劳动者解除合同。
结束语 正值劳动法的立法修改应该被提上日程，个人以为修订劳动法应当树立劳动者本位的价值信仰，加强对劳动者权益限制，畅通劳动者权益的救济渠道。首先应建立健全包括《劳动法》和《企业职工奖惩条例》的而且是有效的关于企业劳动规则的一系列规范和标准，这些规范可以看作是防止用人单位或者劳动行政保障部门的（可设专门纪律处分委员会）滥用这一权力的预先防范。立法的空白，加上相应的监督监察不力，以及职工维权意识和奴性文化色彩的积淀，家长式和附属性的企业管理模式，使员工的权利出现马太效应，越弱越弱的现象。其次，引入劳动仲裁时效中止、中断和最长时效制度。再次，实行用人单位负担劳动者有能力举证的证据外的举证责任。由于劳动争议仲裁机构本身其职权的局限性和隶属体制，难以做到公正的依法仲裁，建立成立专门的民间性质的劳动争议委员会，或者成立专门的劳动法院。第四，进一步发挥劳动关系三方协商机制的功能和成效有待，使工会的人财物从企业中独立出来，依据对企业或行业的惯例与企业建立集体劳动合同对劳动者进行保护。第五，以劳动合同制度为标志，建立劳动关系机制已形成，虽取得很大进展，但巩固、推广和完善需艰苦努力。应当有针对性的提升劳动者自我保护意识，增强全面推行企业员工维权手册，将劳动侵权和劳动争议的解决的重心前倾。改变劳动者只管打工挣钱，却对用人单位的不合理要求和劳动违法行为大多采取“忍”的态度。第六，21世纪的企业与员工之间的关系需要靠新的游戏规则来确定，这种新的游戏规则就是劳动契约与心理契约。构建企业与员工关系的新模式——以法律契约和心理契约为双重纽带的战略合作伙伴关系，以法律契约和心理契约作为调节员工与企业之间关系的纽带。一方面要劳动法确定员工与企业双方的权力、义务关系、利益关系；另一方面企业与员工应在共同愿景基础上就核心价值观达成共识，培养员工的职业道德，实现员工的自我发展与管理；企业要关注员工对组织的心理期望与组织对员工的心理期望之间达成了“默契”，在企业和员工之间建立信任与承诺关系；业与员工双赢的战略合作伙伴关系，个人与组织共同成长和发展；人力资源管理由行政权力型转向服务支持型。使人力资源职能部门的在传统科层理论下的权力淡化，直线经理的人力资源管理责任增加，员工自主管理的责任增加，在劳动者素质不断提高的未来和不断完善的劳动力市场后，让惩罚的浓云不再笼罩着广大的劳动者。





（作者 武志国 内蒙古大学法学院 蒙西集团劳资法务顾问）