浙江省绍兴市人民政府


绍兴市人民政府文件

绍市府发〔1994〕88号


--------------------------------------------------------------------------------

绍兴市行政执法监督实施细则


　
　
印发《绍兴市行政执法监督实施细则》的通知
绍市府发（1994）88号


各县（市）人民政府，市政府各部门：
　　《绍兴市行政执法监督实施细则》已经市政府第十九次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻实施。

绍兴市人民政府
一九九四年十二月二十日
绍兴市行政执法监督实施细则

　　第一条　为了加强对行政执法工作的监督检查，保证法律、法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件的贯彻实施，提高行政法机关和行政法工作人员依法行政的水平，根据国家法律、法规和《浙江省行政执法监督办法》的规定，结合本市实际，制定本细则。
　　第二条 本市各级人民政府及其所属行政执法机关和行政执法工作人员应当遵守本细则。
法律、法规、规章授权或者受委托行使行政执法权的组织及其执法人员也应当遵守本细则。
　　第三条 本细则所称行政执法监督，是指上级人民政府对下级人民政府、各级人民政府对其所属行政执法机关和行政执法工作人员的行政法活动实施的监督。
　　第四条 行政执法监督工作，必须遵循有法必依、执法必严、违法必究以及合法、适当、高效的原则。
　　第五条 行政执法监督的内容：
　　（一）法律、法规、规章的实施情况；
　　（二）规范性文件的合法性；
　　（三）具体行政行为人合法性和适当性；
　　（四）对违法行为的查处情况；
　　（五）行政执法制度的建设；
　　（六）其他需要监督的事项。
　　第六条 行政执法监督的方式：
　　（一）规范性文件备案。各级人民政府制定的具有普遍约束力的规范性文件，应于文件发布之日起十五日内向上一级人民政府备案；市和县级人民政府所属行政执法机关制定的具有普遍约束力的规范性文件，在文件发布之日超十五日内向本级人民政府和上一级行政主管部门备案。
　　（二）行政复议决定书备案。县级人民政府作出的行政复议决定书，自决定书发出后十五日内向市人民政府备案；市和县级人民政府所属行政执法机关受理、审理的行政复议案件，自行政复议决定书发出后十五日内向本级人民政府和上一级行政主部门备案。
　　（三）行政执法情况检查。市和县级人民政府当根据上级机关部署，结合本地实际，制订开展行政执法检查年度计划，有计划地本行政区域内的行政执法情况进行检查；市人民政府所属行政执法情况进行检查；市人民政府所属行政机关应当对本部门、本系统的行政执法情况进行检查。行政执法检查采取自杳和抽查相结合的方式，被检查部门、单位应做好自查工作，并在抽查前十日将自查结果书面报送本级人民政府和上一级行政主管部门；为主组织行政执法检查的部门应写出该次执行检查情况的综合报告，送本级人民政府和上一级行政主管部门。
　　（四）重大的具体行政行为备案。各级人民政府作出的重大的行政处罚和行政强制措施，在十五日内送上一级人民政府备案；市和县级人民政府所属行政执法机关作出的重大行政处罚和行政强制措施，在十五日内分别报送本级人民政府和上一级行政主官部门备案。本项所称的“重大的具体行政行为”是指：
　　1、对个人处以五千元以上罚款，对单位处以一万元以上罚款的；
　　2、吊销许可证或营业执照，责令停产停业的；
　　3、治安拘留、劳动教养、收容审查，以及在一案中处以二人以上其他限制人身自由的；
　　4、其他社会影响较大,可能提起行政诉讼或行政复议的。
　　（五）规范性文件实施情况报告。市人民政府发布的规范性文件实施一年后，负责组织实施的委、局、办应向市人民政府报告该项规范性文件实施情况，取得的成效、存在的问题以及改进的建议等。
　　（六）督促处理违法行政行为。市和县级人民政府及所属行政执法机关对公民、法人和其他组织举报、控告的违法行政行为，以及行政执法监督中发现的违法行政行为，应当及时组织查处或者责成有关部门查处。
　　（七）市和县级人民政府在其取权范围内认为需要采取的其他监督手段。
　　第七条 市和县级人民政府法制工作机构是本级人民政府行使行政执法监督的工作部门，具体负责本地区的行政执法监督工作，并依法进行指导、协调和监督检查。主要职责是：
　　（一）制订本地区行政执法监督检查计划，经本级人民政府批准后组织实施；
　　（二）审查下一级人民政府和本级人民政府所属行政执法机关制定的具有普遍约束力的规范性文件的合法性；
　　（三）对行政执法监督中发现的问题进行处理或提出处理意见；
　　（四）检查本级人民政府所属行政执法机关的行政处罚情况，发现未依法处罚的，要求其纠正；
　　（五）协调行政执法争议事项或向本级人民政府提出争议处理意见；
　　（六）办理其他有关行政执法监督事项。
　　第八条 行政执法监督实行持证履行职务制度。行政执法监督人员依法履行职务时，应出示浙江省人民政府核发的“行政执法监督检查证”，并说明检查事由。行政执法监督人员凭证有权进行专题调查，了解核实行政执法情况，查阅行政执法案卷和其他有关材料，有关被检查单位及人员不得拒绝、隐瞒、刁难。
　　第九条 对行政执法监督中发现的违法或者不适当的行政行为的处理：
　　（一）各级人民政府制定发布的规范性文件，经上一级人民政府法制工作机构审查，发现违法或者不适当的，报其同级人民政府批准后预以撤销、改变或者责令改正；市和县级人民政府所属行政执法制工作机构的审查，发现违法或者不适当的，报其同级人民政府批准后预以撤销、改变或者责令改正。
　　（二）对各级人民政府违法的或者不适当的具体行政行为，由上一级人民政府法制工作机构提出意见，报其同级人民政府批准，予以撤销、改变或者责令改正。对市和县级人民政府所属行政执法制工作机构提出意见，报其同级人民政府批准，予以撤销、改变或者责令改正。因违法或者不适当的具体行政行为使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，可同时依法责令作出该具体行政行为的机关负责赔偿。公民、法人或者其他组织已依法申请行政复议或者向人民法院起诉的，按有关法律、法规、规章的规定处理。
　　（三）各级人民政府没有依法履行职责的，由上一级人民政府责令其限期履行；市和县级人民政府所属行政执法机关没有依法履行职责的，由本级人民政府予以撤销或者责令改正。
　　（四）各级人民政府违法设立的行政执法组织或者委托执法不当的，由上一级人民政府予以撤销或者责令改正；市和县级人民政府所属行政执法机关违法设立行政执法组织或者委托执法不当的，由本级人民政府予以撤销或者责令改正。
　　（五）市和县级人民政府所属行政执法机关违反规定，发放或者使用行政执法标志以及违反规定着装的，由本级人民政府责令改正。 前款所指的违法或者不适当的行政行为，情节严重的，有关部门可按管理权限对该机关的负责人和直接责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第十条 市和县级人民政府及其法制工作机构对行政执法监督中发现的问题，认为需要作出行政执法监督处理的，应当在事实清楚、证据充分的基础上，制作行政执法监督处理文书，及时将该处理文书送达被监督部门。
　　被监督部门应在接到行政执法监督处理文书后三十日内，将处理结果书面报告作出处理决定的人民政府或其法制工作机构。政府法制工作机构有权督促监督部门执行。
　　第十一条 违反本细则有关规定，不接受行政执法监督，或者被监督部门不执行或者无正当理由拖延执行行政执法监督处理决定的，由作出处理决定的人民政府或其法制工作机关给予通报批评，并责令其限期改正。情节严重的，由有关部门按管理权限对该单位的负责人和直接责任人给予行政处分。
　　第十二条 行政执法机关之间发生的行政执法争议，由同级人民政府法制工作机构进行协调；上级行政执法机关与下级行政执法机关之间发生的行政执法争议，由上级政府法制工作机构负责协调。经协调不能取得一致意见的，由该政府法制工作机构向本级人民政府提出争议的处理意见，报请本级人民政府决定。
　　第十三条 行政执法监督人员应当遵纪守法，忠于职守。对在行政执法监督工作中作出突出贡献和成绩的，由所在地给予表彰或者奖励；玩忽职守的，由有关机关给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第十四条 在行政执法监督中发现需要根据《中华人民共和国行政监察条例》立案查处，追究行政违法责任的，政府法制工作机构应及时移交行政监察机关办理。
　　第十五条 本细则由绍兴市人民政府法制局负责解释。
　　第十六条 本细则自发布之日起施行。



论中国公司法之构造缺陷及克服

吴 越（西南政法大学特聘教授，法兰克福大学法学博士）



摘 要

本文认为，中国公司法在实践中存在以下缺陷：有限责任公司与股份公司的组织机构之间区别模糊、国有独资公司定位不当、股份公司之董事会缺少有效约束、监事会的监督职能虚拟化以及对关联公司以及公司集团的约束不力。为更好地发挥公司在市场经济中的作用，实有改革有限责任公司制度以及重新塑造股份公司之董事会与监事会关系的必要。此外，还应当增加对关联公司与公司集团的法律规定。

关键词

有限公司；股份公司；监事会； 董事会；公司民主；关联公司；公司集团 独立董事 公司治理

目次

一、 从股份公司与有限责任公司的形成历史看二者的差异性
1． 股份公司与股东有限责任制度的形成
2． 有限责任公司的形成及其特征
二、 中国公司立法之总体设计存在的缺陷
1． 新中国法人制度与公司法的诞生背景
2． 我国公司法对有限责任规定的不足
3． 从外资企业法角度看公司法的改革
4． 国有独资公司的设计缺陷
三、 我国股份公司之组织机构设置缺陷
1． 我国股份公司之组织机构设置缺陷
2． 股份公司之法人代表制度的设计缺陷
3． 股份公司之人事连锁制度
四、 公司民主与监事会改革
五、 对关联公司约束的及克服
六、 大众化公司的独立董事与公司治理制度
七、 结语与立法建议

我国现有的公司法实际上是兼顾国外的公司立法经验与中国国情的产物。换句话说，我们应当坦率地承认，汉语中的法人、股份公司、有限责任公司制度都是在舶来品的基础上产生的，而不是“本土资源”，这是因为我国的资本性质的公司制度的诞生远比发达的市场经济国家的相关制度的诞生为晚。因此，要认识我国现行公司法的制度设计缺陷，就必须对国外的股份公司与有限责任公司制度的诞生历史作一番简要的回顾。 只有在这个基础上，才有可能对我国现有的公司立法作出正确的评价。

一、从股份公司与有限责任公司的形成历史看二者的差异性

1、股份公司与股东有限责任制度的形成

从历史角度以观，股份公司制度的形成比有限责任公司要早。因此有限责任制度最初也不是通过有限责任公司，而是通过股份公司形成的。有学者认为，以有限责任为标志的现代公司制度起源于经过中世纪转释过来的罗马法，但是缺乏具体的考证。虽然英国的公司立法比西欧其他国家为晚，但是英国[1]大概算是最早承认有限责任制度的国家，因为早在18世纪末期，就有一些公司的章程约定股东只承担有限责任并得到实践的承认；此外英国皇室也特许极少数公司[2]承担有限责任 。在此之前，英国的股份公司的股东仍然要承担无限责任。直到1855年，英国议会才颁布（旧）有限责任法案，一年之后才颁布（旧）股份公司法[3]，从而最终确立了股份公司的有限责任制度。类似地，美国麻省州的法院于1824年的判决[4]中首次承认了股东的有限责任，该州于1830年通过了有限责任法，其他各州纷纷仿效，但在立法颁布的当初有限责任制度并不稳固，不时出现股东是否应当有限责任的争论[5]。
在大陆法系国家中，对股份公司的立法当属法国[6]为先，法国1807年的（旧）商法典就对股份公司作了简单的规定，这部法典通过拿破仑的武力传播到了德意志的各州、普鲁士、低地国家（现在的荷兰等国）、意大利以及瑞士等国[7]。德国直到1861年才颁布（旧）普通德意志商法[8]，对股份公司作了简单的规定。而日本则仿效德国的做法，于1890年颁布（旧）商法典。此外，大陆法系国家的股份公司也同样是从无限公司转化而来。
自有限责任制度确立以后，股份公司向大众化[9]方向发展，公司的股份原则上得以自由流通与转让，使得股份公司得以在段时间内筹集到大量的资本，从而极大地促进了现代化大生产。正如马克思所说，如果没有股份公司，恐怕至今还没有铁路。当今全球的大型跨国公司大多是采用股份公司的形式。借助于资本市场，股份公司成了名副其实的“大众化公司”[10]。因此，股份公司彻底地摆脱了原有的合伙企业或无限责任公司中投资人之间的信任关系，公司的真正投资人即股东不再亲自参与公司的日常管理。也正因为如此，股份公司才有必要以分权的方式设立权力机构（股东大会）、执行机构（董事会）甚至监督机构（独立董事、监事、监事会）[11]，以克服投资人与管理人身份的彻底分离之后公司管理层脱离投资人约束的危险。

2、有限责任公司的形成及其特征

反之，严格意义上的有限责任公司的形成历史要比股份公司晚。如果说股份公司从开始就是为大型企业设计的话，那么有限责任公司则主要是为中小企业设计的。以最早制定有限责任公司法的德国为例。德国于1892年颁布有限责任公司法[12]，此前，德国已经有了对股份公司以及人合公司的规定，而且于1883年进行了股份公司法改革。该法的目的在于为那些中小型企业设立一种界于大型的股份公司与小型的合伙企业之间的企业形态。换句话说，有限责任公司既要吸取股份公司的有限责任制度的优点，又要采纳合伙企业中投资人亲自参与企业经营管理的特点。在设计有限责任公司制度时，历来就有更加偏重于股份公司的分权性质的组织结构还是偏重于合伙企业的集权性质的组织机构[13]的理论之争。总的来说，德国的法律基本上选择前者但同时兼采了二者的优点，即虽然有限责任公司设立类似股东大会这样的投资者会议，但是允许投资人通过书面决议的方式作出决议[14]，原则上也不要求设立监事会[15]，而是由公司章程决定。公司的经营管理则由业务执行人（或者说执行董事）负责，业务执行人在经济活动与诉讼中代表公司[16]，因此可以不采用股份公司法中的集体代表制度[17]，换句话说，有限责任公司可以只设立一名业务执行人或者执行董事，而不必设立董事会[18]。尽管在起草有限责任公司法的过程中，这种设想遭到了许多德国学者的反对，主要理由是学者们担心这会导致有限责任的滥用，而且该法颁布之后不久就有一直有学者呼吁改革有限责任公司法，但是该法直到今天还没有经历过实质性的修改。在欧共体指导条例的推动下，1980年的有限责任公司改革法虽然强化了对公司债权人的保护，但是其组织结构则没有变。有限责任公司组织制度的灵活性[19]极大地促进了小型企业的发展 。
德国的有限责任公司法对大陆法系国家产生了深远的影响，包括法国与日本在内的几乎所有的大陆法系国家都采纳了以德国法为原型的有限责任公司制度[20]。应当指出的是，这些国家的有限责任公司法并没有完全照搬德国的模式，例如有很多国家不承认一人有限公司。
反之，英美法系国家虽然无真正意义上的有限责任公司，但是有美国的所谓“封闭公司”[21]或者英国的所谓“私人公司”[22]，其中英国的规定影响很大。与股份公司的情形一样，英国的“私人公司”也是先有实践而后有法律。即某些公司的股份由少数人持有，股份并不面向大众而且其转让也受到章程的约束。英国1907年的公司法第37条1款首次对“私人公司”进行了定义。同条4款规定只要2人即即可设立私人公司，更为重要的是，该法第22条2款不要求私人公司公开财务会计表，这就使得私人公司迅速受到投资人的青睐。应当指出的是，英国法上的“私人公司”并非独立的公司形式，它只是股份公司的一个变种。由于私人公司的财务状况保密带来了不少弊端，因此英国1947年公司法对此作了限制，即只有家族性质的私人公司[23]才享有保密财务状况的特权，而且禁止其他公司持有这类公司的股份或者债券。由于英国法律对私人公司无最低投资额的限制，而且不以公司登记为成立的必要条件，因此私人公司的数量极为庞大，仅经过登记的私人公司就达一百万家之多，而大众化公司（股份公司）仅11500家。自英国加入欧共体之后，不得不于1980年全面修订公司法，家族性质的私人公司制度从此在英国消失，仅有塞浦路斯效仿。但是英国创立的私人公司制度则得到了几乎所有英联邦国家的借鉴。英国现行的公司法则是1985年修订后的公司法[24]，此后也经历了多次修改。
就私人公司的组织形式而言，英国现行公司法的规定则非常灵活，即按照私权自治以及契约自由原则，允许投资者自己决定公司的组织形式。英国公司法第14规定公司成立文件（备忘录）[25]以及投资人协议具有对外的法律约束力。而公司章程[26]则是公司的内部法律文件。至于章程的内容，英国工商部长则设计了从A到F六种不同的表格[27]，其中表格A为公司章程的标准格式与内容。因此，公司是设立执行董事还是董事会，如何分配董事（会）与投资人会议的权限，主要取决于公司章程的规定。
美国学者也指出，由于股东大会与董事会结构主要适合大众化公司，因此硬性要求私人公司按照大众化公司设立组织机构是不合适的。