新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市人民政府


关于印发乌鲁木齐市违法生育管理办法的通知

文号：乌政办[2004]203

乌鲁木齐县、各区人民政府，乌鲁木齐经济技术开发区、高新技术产业开发区管委会，市属各委、局、办：
《乌鲁木齐市违法生育管理办法》已经2004年7月12日市人民政府第14次常务会议审议通过，现予公布施行。
　　　　　　　　　　　　　　　
　　　 二○○四年十一月四日

乌鲁木齐市违法生育管理办法

第一条　为进一步加强人口与计划生育管理工作，根据《中华人民共和国人口与计划生育法》和国务院《社会抚养费征收管理办法》及《新疆维吾尔自治区人口与计划生育条例》，结合本市实际，制定本办法。
第二条　本办法适用于本市行政区域内的违法生育管理工作。
第三条 各区（县）人民政府应将违法生育管理工作纳入人口与计划生育目标管理责任制，并协调有关部门对违法生育管理实行综合治理，对严重违法生育问题实行一票否决。
第四条 市计划生育行政部门负责本市违法生育管理工作，区（县）计划生育行政部门负责本辖区的违法生育管理工作。
第五条 市、区（县）计划生育行政部门及其工作人员在违法生育管理中应当严格执法，文明执法，不得侵犯违法生育当事人的人身权、财产权和其他合法权益。
第六条 违反计划生育管理规定，有下列情形之一的，属违法生育：
（一）生育两个以上子女，生育间隔不满三周年的；
（二）非婚生育子女的；
（三）超计划生育子女的；
（四）再生育不符合程序要求的。
第七条　违法生育子女的，应按《新疆维吾尔自治区人口与计划生育条例》的规定缴纳社会抚养费。
第八条　违法生育子女的，除按规定征收社会抚养费外，还应给予以下处理：
（一）国家机关、社会团体、各类企事业单位职工生育费自理，三年内不得晋级、晋职、评选先进，并由所在单位给予行政处分。
（二）农牧民三年内不得享受集体福利；
（三）已领取《光荣证》又生育的，自生育之月起停止享受计划生育优待奖励，并追回《光荣证》及享受的保健费和奖励金。
第九条　对因发生违法生育未完成年度人口与计划生育目标责任的单位，两年内不得评为先进文明单位；已是先进（文明）单位的，予以撤消；对单位负责的主管人员和其他直接责任人员，由上级组织依法给予行政处分，或者三年内不予晋职、晋级。
第十条 对违反计划生育管理规定，未达到间隔期生育或再生育不符合程序要求的违法生育行为，区（县）计划生育行政部门应当依法调查取证，经区（县）违法生育管理领导小组集体研究后，做出征收社会抚养费决定。
违法生育当事人依法全额缴纳社会抚养费后，由区（县）计划生育行政部门发给《生育服务证》，并加盖“违法生育，已征收社会抚养费”条形章，同时出具《乌鲁木齐市违法生育子女落户通知书》。
违法生育当事人可持《生育服务证》、《乌鲁木齐市违法生育子女落户通知书》及缴纳社会抚养费收据到公安户籍部门办理落户。
第十一条　对违反计划生育管理规定，非婚生育或超计划生育的违法生育行为，区（县）计划生育行政部门应在调查取证后，由区（县）违法生育管理领导小组集体研究提出处理意见报市计划生育行政部门审查，市计划生育行政部门应在30日内做出书面批复。
区（县）计划生育行政部门对非婚生育或超计划生育当事人依法征收社会抚养费后发给《生育服务证》，并加盖“违法生育，已征收社会抚养费”条形章。
违法生育当事人持《生育服务证》、缴纳社会抚养费收据，到市计划生育行政部门办理《乌鲁木齐市违法生育子女落户通知书》后，方可到公安户籍部门办理落户手续。
第十二条　对流动人口违法生育问题，由违法生育发现地按照国务院《社会抚养费征收管理办法》的有关规定征收社会抚养费。
第十三条 当事人因违法生育在外地已被征收社会抚养费的，在本市不因同一事实再次征收社会抚养费。
第十四条 区（县）计划生育行政部门对违法生育管辖发生异议的，由市计划生育行政部门裁定。
第十五条 计划生育行政部门应当加强对户籍迁移中违法生育问题的管理，配合公安户籍部门查验其生育的合法性。
（一）对汉族夫妻1981年5月1日前生育的子女、少数民族夫妻1988年5月1日前生育的子女的落户问题，计划生育行政部门不予审定；
（二）对户籍迁移中发现的未达到间隔期生育或再生育不符合程序要求的违法生育行为，由区（县）计划生育行政部门按照本办法第十条审查处理；
（三）对户籍迁移中发现的非婚生育、超计划生育、非法收养等违法生育行为，由市计划生育行政部门审查处理;
（四）对户籍迁移中发现的2003年1月1日前的其他违法生育行为，由市计划生育行政部门审查处理。
第十六条　国家机关工作人员在计划生育工作中，有下列行为之一，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分；有违法所得的，没收违法所得：
（一）侵犯公民人身权、财产权和其他合法权益的；
（二）滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的；
（三）索取、收受贿赂的；
（四）截留、克扣、挪用、贪污社会抚养费的；
（五）虚报、瞒报、伪造、篡改或者拒报计划生育统计数据的。
第十七条 违法生育当事人对计划生育行政部门作出的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。
第十八条　本办法自公布之日起施行。



偷越国（边）境刍议

关键词：
偷越国（边）境 构成要件 边境制度 出入境许可 拟制国（边）界

内容简介：
偷越国（边）境是一种常见的违法犯罪行为，情节严重的构成犯罪。国（边）界，国（边）境，国（边）境制度具有不同的含义。偷越国（边）境的性质是违反我国国（边）境管理法规所确认和保护的出境许可制度、入境许可制度、指定口岸通行制度。
偷越国（边）境的外在表现形式是可以分为四种，即未经出境许可；未经入境许可；不从指定口岸通行；不经过边防检查。符合其中任何一个或者多个表现的出入境行为，都是偷越国（边）境。
偷越国（边）界的构成要件，可以分为主体、客体、主观方面和客观方面四部分。实际越界不是构成要件，但是会产生法律后果。
偷越国（边）境是行为犯。边防检查一线可以看作法律的拟制国（边）界。在认定既遂的行为程度上，应当参考合法出入境的情况，根据具体情况分别认定持伪假证接受检查、登上或即将登上出境的交通工具、事实入境等为行为既遂。

作者：刘建昆



偷越国（边）境刍议

“偷越国（边）境”一词作为法律术语，始见于我国1979年《刑法》的“组织运送他人偷越国（边）境罪”，阐发于全国人民代表大会常务委员会《关于严惩组织、运送他人偷越国（边）境的补充规定》，其第五条规定：“偷越国（边）境的，公安机关可以处十五日以下拘留，单处或者并处一千元以上五千元以下罚款。”其后，1997年刑法继承了前法的用法，《刑法》第三百二十二条规定：“违反国（边）境管理法规，偷越国（边）境，情节严重的，处一年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金。”
由于世界各国的法律文化传统不同，对于“偷越国(边)境”这种社会现象的称谓和表述也各不相同，有的称之为“偷渡”、“偷私渡”，也有的国家称之为“人口走私”，但大多数国家在正式的法律文本中大都用“偷渡”和“非法移民”这两个概念。我国实践中则常常使用“偷渡”一词。①
在我国有关行政法和刑法中，“偷越国（边）境”经常与“非法出入境”等相关概念混用；由于其视角不同，兼之法律规定相对简略，在对该概念的内涵和外延在认识上至今含混不清。主要包括一下几种看法：
1．偷越国（边）境行为，即指违反我国国（边）境管理法律法规，非法出入我国国（边）境的行为。②
2．偷越国（边）境，指违反出入国（边）境的管理法规，不经规定的口岸、关卡私自出入我国的国（边）境，或者未办理合法的手续，或者骗取出入境证件，经口岸、关卡蒙混出入我国国（边）境。偷越除了从陆地非法出入国（边）境外，还包括从海上或者空中偷渡。③
3．偷越国（边）境又称偷渡偷国（边）境，简称偷渡，是妨害社会秩序行为中妨害国（边）境管理的违法行为，指违反边境管理法规，不经批准，不持合法证件，不经指定对外口岸、地点，非法出入国（边）境的行为。①
4．不具有合法进入目的国（地区）权利（资格）的中国公民、外国公民或无国籍人，违反我国边检法律法规的规定，未持出入境证件，或持用伪假、他人、无效、骗取的出入境证件，非法出入我国国（边）境，扰乱出入境秩序的行为。②
以上表述内涵各自不同，其外延也有很大差距，都没有充分反映出该行为的法律特征。
要弄清什么是偷越国（边）境行为，必须清楚什么是国（边）境，因此，必须严格区分国（边）境与国（边）界的区别。在国际法学一般认为，国（边）境是指国家边界两侧的一定区域。③国界和边界，在国际法上是通用的概念，我国习惯上专称与港澳台的分界线为边界。④国（边）界是确定国家领土主权范围的重要概念，是一条划分一国领土与他国领土或与国家管辖范围之外区域的线。在国际法上，陆地边界与海洋边界由于国际条约等规定不同，边界制度差异很大。
国（边）境制度则是保障边境地区及其各种活动的一系列法律规章和习惯做法。国（边）境制度主要有两个方面的来源：第一，国家的国内法律和政策，如国家制定的确保其边界安全的警戒巡逻制度、海关与卫生检疫制度、人员和货物的出入境制度等。第二，相邻国家之间签订的双边协定，维护其共同的边境地区，如边境秩序、边界和界标的维护、界水的利用、过境来往制度、自然资源的利用和保护等。⑤
我国立法实践采用“偷越国（边）境”这一概念，而不是“偷越国（边）界”；并在刑法分则中纳入妨害社会管理秩序罪第三节妨害国（边）境管理罪，正是充分考虑到这一问题，应该说是科学的，经过深思熟虑的。这里说的国（边）境，当然不是国（边）界，也不是国（边）界两侧的一定区域，而是特指国（边）境管理制度。对于偷越国（边）境的内涵和外延，乃至其他法律问题的理解差异，莫不源于此。因此，研究偷越国（边）境的，必须对我国现有的国（边）境制度①进行简要说明。
从我国现行的人员出入境制度看，最根本的是以下两个方面的规定：
一．出入境许可制度。②无论是我国公民还是外国公民，出入境都必须经过政府许可。又具体可分为出境许可制度和入境许可制度；该许可在文件上表现为出入境证件，包括各种护照，海员证等，以及入境签证。该制度主要国内法依据是：
1．《中华人民共和国公民出境入境管理法》③第二条“中国公民凭国务院主管机关及其授权的机关签发的有效护照或者其他有效证件出境、入境，无需办理签证。”第五条“中国公民因私事出境，向户口所在地的市、县公安机关提出申请，除本法第八条规定的情形外，都可以得到批准。公安机关对中国公民因私事出境的申请，应当在规定的时间内作出批准或者不批准的决定，通知申请人。”
3．《中华人民共和国外国人入境出境管理法》④第七条“外国人申请各项签证，应当提供有效护照，必要时提供有关证明。”第六条“外国人入境，应当向中国的外交代表机关、领事机关或者外交部授权的其他驻外机关申请办理签证。在特定情况下，依照国务院规定，外国人也可以向中国政府主管机关指定口岸的签证机关申请办理签证。”
二．指定口岸通行制度和边防检查制度。应该说，为了能够维护主权，出入境许可制度是所有制度的根基；而指定口岸通行制度和边防检查制度则是为了确保出落实，方便管理的必不可缺的手段，是附属的制度。这里包括两项内容：
中国公民和外国公民出入我国国境，必须从我国指定的对外开放口岸出入。《中华人民共和国外国人入境出境管理法》第三条规定：“外国人入境、出境、过境，必须从对外国人开放的或者指定的口岸通行，接受边防检查机关的检查。”《中华人民共和国公民出境入境管理法》第三条规定“中国公民出境、入境，从对外开放的或者指定的口岸通行，接受边防检查机关的检查。”
出入境必须接受边防检查。边防检查的目的是“为维护中华人民共和国的主权、安全和社会秩序，便利出境、入境的人员和交通运输工具的通行”①其实际职责中虽职责较多，但是主要是检查出入境人员的许可情况，防范违法行为。②
在上述制度的框架下，我国颁布的许多法律法规，规范各类行为，对违反上述制度的种种行为进行打击处理。对偷越国（边）境的行为的行政和刑事制裁，便是其中之一。我国刑法“违反国（边）境管理法规，偷越国（边）境”的规定从语言表达上看过于笼统，没有确指；兼之我国国（边）境管理法规芜杂，但是从该行为属性来看，凡是出入境行为缺乏出境许可制度、入境许可制度及其派生的指定口岸通行制度和边防检查制度四个制度要件其中的任何一个或多个都是偷越国（边）境。这是其最本质的特征。任何列仅举该行为外在表现的定义无论如何不能说是科学和严谨的。
至此，偷越国（边）境的概念本质应该清楚了，那就是行为人对于出入境许可制度的藐视。可以描述为：偷越国（边）境活动，是指一切故意违反我国关于出境许可制度、入境许可制度、指定口岸通行制度和边防检查制度，按照法律规定应予惩罚的行为。③
对偷越国（边）境的本质清楚认识，可以解决上长期困扰实践部门的大量问题。
一．可以合理涵盖该类违法的具体表现。
定居的人民，确定的领土，政府，主权，是国家之所以成为国家的四个要素。国家的出入境制度，与四个要素均密切相关，在性质上必然是是国家主权事项，属于中央事权，国家行为。①各国莫不对此加以特殊规定。但是在操作层面上，其性质仍然属于行政许可，即“指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”②与其相对应，出入境证件则属于行政机关作出准予行政许可的决定，向申请人颁发的行政许可证件。
对于一切行政许可来说，都存在一下两种典型的违反许可制度的手段：
（一）未经许可擅自从事活动。
《行政许可法》第八十一条规定：“公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
未经许可擅自从事活动的一个特例是使用伪造、变造的证件从事活动。使用伪造、变造的证件在本质上就是未经许可擅自从事，但是更具有欺骗性。同时，依牵连理论该行为同时可能涉及伪造、变造国家机关证件或公文、印章。
（二）隐瞒欺骗贿赂取得许可。
申请人申请行政许可，本应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。但是在许可实施过程中，各种非法行为也同时大行其道。《行政许可法》对此有明文规定：隐瞒有关情况或者提供虚假材料的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告；以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
前述两类情形在偷越国（边）境实践中来看，都是大量存在的，但是却复杂的多。一项完整合法的出入境活动包含了合法四个要件，而违法行为的表现必然多样化。可以具体分为：
1. 未经出境许可的。凡是我国公民未持有护照，或者非法入境的外国人，以任何方式越境，都是未经出境许可出境。实践中，没有出境许可就不可能得到入境国的出境许可，在边防检查中也不可能通过，所以大多不经口岸和边防检查，而是从非口岸出境，或者从口岸合法交通工具夹带出境，可能同时缺乏四个要件。
2. 未经入境许可。我国境内公民，没有取得入境国许可出境的，或者我境外公民和境外外国人（无论是否持有当地的出境许可）未经我国入境许可，也是偷越国（边）境。该行为与第一种情形类似，缺乏的往往是四要件中的四个或者三个。值得指出的是，两国根据条约协定互免签证的，根据国际法效力等于或大于国内法的原则，是根据法律规定不许不许可的情形，属于特殊规定，应当排除其违法性。
3. 未从指定口岸出境。即使取得了出境许可和入境许可，但是不从口岸入境，也应当认定为是偷越国（边）境。凡是不经制定口岸的，必然不能经过边防检查。其往往同时缺乏两个要件。表现为护照上没有加盖验讫章。