[摘要] 在我国，由“非典”危机所引发的对于行政问责的思考，已进入一个制度化建设的新时期并越来越受到人们的关注和政府的重视。目前，我国的行政问责制建设已取得一定进展，但随着行政问责制实践的深入，行政责任不明、行政问责乏力、行政问责法律缺失、行政问责文化滞后等深层次问题逐渐暴露出来。本文针对行政问责制度出现的问题，提出解决问题和完善行政问责制的思考。

　　[关键词]行政问责制　现状　问题　完善对策


　　行政问责制把对行政权的制约和对行政行为的监督辐射到行政权力运行的全过程，并使行政决策、行政执行、行政救济等制度化。实质上它是搭建国家权力与公民权利相互制约、沟通、和谐的平台机制，是一种监督与责任追究相结合的制度。推行、完善行政问责制，必将拉近公民与政府之间的距离，有效地预防行政腐败，减少行政运作成本，推行政治体制改革的深化，完善社会主义民主与法治，全面建设社会主义和谐社会都具有重要的现实意义。

　　一、行政问责制概述

　　所谓行政问责制，是指一级政府对现任该级政府负责人、该级政府所属各工作部门和下级政府主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者未正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。

　　（一）行政问责制的构成要素

　　行政问责制是指对于行政机关及其工作人员，不履行或不正确履行法定职责，以致影响或可能影响工作秩序、工作效率或者损害社会利益。管理相对人的合法权益，造成不良影响或后果的行为，问责制的主体依照相关法律、法规规章及有关规定予质疑并追究责任的制度。

　　行政问责制是对行政主体行使行政权力造成的事后责任的一种追究方法及模式，也是对行政主体行使行政权力的一种监督和制约，使得行政监督主体在行使行政问责权时有法可依、有规可循。行政问责制所包含的要素有以下几个方面：

　　1、行政问责的主体

　　就如行使行政权力的机关即行政主体一样，行政问责制的主体即行使行政问责的机关、单位或组织。其中包括行政机关的上级机关、全国人大、民主党派、司法机关、新闻媒体，公众等。行政问责主体相对其他一些主体来说比较广泛。

　　2、行政问责的客体

　　也称行政问责的对象，处于被动状态，指被问的对象，行政问责的客体是指各级政府机关及其工作人员，主要是负有直接和间接领导责任的各级领导者和负责人。

　　3、行政问责的内容

　　指行政问责针对的问题，包括一切与职权或职务有关的行为和过程。主要是对过错责任、违法违纪责任的追究，但也注重对无作为的行政行为的问责，争取做到行政领域制度化的规范。

　　（二）行政问责的程序

　　行政问责的程序，即通过什么样的程序官员进行问责。其关键是要实现责任划分的法制化和责任追究的程序化，责任要体现到位到人，否则就会出现由于弹性过大，而最终无法实施。对于问责的程序，至少应该包括：问责的启动程序，责任的认定程序，问责的回应程序及责任追究程序。

　　（三）行政问责的方式

　　行政问责的方式，即问责方法。问责方式改变以往让问责对象作出简单的书面检查，为了让问责制落实到行政的各个层面，问责的方式应该包括行政责任、道德责任、经济责任、法律责任等等，

　　（四）行政问责的后果

　　行政问责的后果，主要是指行政机关及其工作人员应该承担的相应责任，包括政治上、行政上、道义上的责任。

　　二 、我国行政问责制的不足

　　在我国，2003年发生的“非典”危机到现在，因“失职”而受到行政问责的行政官员已有成百上千人。通过对失职行政官员的问责，对提高行政官员的责任意识，减少事故发生，提高工作效率起到了重要作用。据初步统计，至2008年8月，中国大陆共有12个省级政府出台了行政问责相关规定或办法，现行试点或推行问责制的市、县级政府更多；在中国相关法律法规的制定与完善的过程中也伴随着实际操作中出现的一些问题和缺陷，表现在如下几点：

　　（一）行政问责法律制度性缺失

　　目前中国各地虽然相继出台了一些关于问责的办法和规章，但全国性的规范成文的法律特别是问责程序法仍处在缺失状态。由于缺乏有力的法律保障、权力机关、监督机关以及公民的合法问责权利无法顺利实施。问责制度中随机性大，这不仅导致了“异体问责”的相对薄弱，而且使民主政治建设受到一定的阻碍。

　　（二）行政责任不明致无从问责
广西壮族自治区玉林市人民政府


关于印发玉林市学校幼儿园及周边治安综合治理实施细则（暂行）的通知

玉政发〔2010〕57号


各县（市、区）人民政府，玉东新区、各开发园区管委，市政府各委办局：

《玉林市学校幼儿园及周边治安综合治理实施细则（暂行）》已经市三届人民政府第70次常务会议审讨通过，现印发给你们，请认真组织实施。


二〇一〇年十二月十六日

玉林市学校幼儿园及周边治安综合治理实施细则（暂行）


第一条 为全面落实学校幼儿园及周边治安环境综合治理各项措施，维护学校幼儿园及周边治安秩序，优化育人环境，确保我市学校的安全稳定，根据《中华人民共和国教育法》、《中小学幼儿园安全管理办法》（教育部令第23 号）、《学生伤害事故处理办法》（教育部令第12 号）、《广西壮族自治区人民政府关于印发广西壮族自治区学校幼儿园及周边治安综合治理暂行办法的通知》（桂政发〔2010〕38号）及有关法律、法规、政策，结合本市实际,制定本实施细则。
第二条 本市行政区域内各级各类学校幼儿园及周边治安环境管理，适用本细则。本细则所称学校幼儿园及周边治安环境是指学校幼儿园及周边辐射200米以内存在的治安问题或可能引起治安问题的场所、设施、秩序、人员等综合环境。
第三条 以“机制健全、治安良好、政治稳定、校园和谐、师生满意”为目标，采取有力措施，积极推进和深化安全文明校园建设。学校幼儿园及周边治安环境整治要坚持“两手抓”，一手抓法制安全教育服务，一手抓治安防控打击整治，帮助青少年树立正确的世界观、人生观，增强道德、法制意识和观念。
第四条 市、县（市、区）设学校幼儿园及周边治安综合治理工作领导小组，成员单位由同级教育、综治、公安、民政、司法、财政、住建、交通运输、文化、卫生、工商、新闻出版、食品药品监督、市政执法局、共青团等部门组成，领导小组办公室设在同级教育部门。各级领导小组及办公室负责组织协调和督促检查同级有关部门和单位在各自职责范围内，依照本细则对学校幼儿园及周边治安环境实行综合治理。
第五条 学校及其周边地区的治安管理坚持“属地管理”和“谁主管谁负责”的原则，由社会治安综合治理领导机构组织协调，公安部门指导督查，各部门、各单位要充分发挥职能作用，尽职尽责。建立成员单位联席会议制度，及时通报情况，交流工作，密切协同，定期排查学校及周边治安环境突出问题，制定有效措施予以解决，推进学校幼儿园及周边地区治安环境整治的法制化、规范化。
第六条 学校、幼儿园及周边治安综合治理工作的主要任务：
（一）落实学校、幼儿园及周边治安综合治理领导责任制、目标管理责任制，建立校地共建、齐抓共管的长效机制。
（二）强化学校、幼儿园及周边治安综治工作，及时排查消除各类治安隐患和不稳定因素，开展专项整治和集中行动，建立健全长效机制，维护学校、幼儿园及周边安全稳定。
（三）依法查处打击侵害学校、幼儿园及师生人身权利、财产权利等合法权益的各类违法犯罪活动和学校、幼儿园及周边地区存在的黑恶势力犯罪；加强学校、幼儿园及周边娱乐服务场所的治安管理，坚决铲除“黄、赌、毒”等社会丑恶现象；强化学校、幼儿园及周边文化市场日常监管，严厉打击学校、幼儿园及周边文化经营单位违法违规经营行为；坚决取缔学校、幼儿园及周边地区非法经营的互联网上网服务营业场所（以下简称“网吧”）、电子游戏厅、歌舞厅、音像书刊点、按摩室、发廊、浴室和无证及占道经营的摊点，依法清理整顿出租房屋和拆除违章建筑等；整顿学校、幼儿园及周边地区的交通秩序，严厉查处影响师生出行安全的“黑出租”、“黑校车”，加强交通管理；严厉查处社会上损害师生利益的非法办学和非法招生中介机构；对学校及周边地区外来人口进行清理登记，规范管理；规范和加强对校外住宿学生及校外学生公寓的管理；定期和不定期地对学校内部进行安全检查，督促其整改各类不安全隐患，坚决杜绝火灾、建筑物倒塌、拥挤踩踏和食物中毒等各类事故的发生。
第七条 公民、法人和其他组织有维护校园周边环境的义务，并有权对破坏校园周边治安环境的行为进行制止、检举和控告。设立举报热线，有关部门在接到举报后应当及时快速处理。
第八条 加强社会监督。充分发挥新闻媒体在学校及周边治安综合治理工作中的宣传和监督作用，总结推广好的经验和好的做法。
第九条 各级各类学校要建立健全校园周边环境管理的工作机构，切实配合政府有关部门做好校园周边环境管理工作；要以广泛开展创建安全文明校园和平安校园建设等活动为契机，加强师生的法制宣传教育，增加师生的法制观念和守法意识，自觉维护好校园周边环境。
第十条 各级各类学校要实行校园治安防范机制，做好人防、物防、技防“一体化”的治安防控体系建设，加强校园周边及校门进出人员的安全管理；要善于整合资源，凝聚力量，采取警校联防、校企联防、校村联防等联防共建形式构筑防范网络，扩大校园周边的安全覆盖面。
第十一条 校园及周边治安环境整治工作要建立工作检查、考核、督办和责任追究制度。学校定期开展校内、校外矛盾纠纷和安全隐患排查化解工作，建立健全各级各类学校安全联络员和信息员队伍，对影响学校及周边安全稳定的隐患问题做到“早发现、早报告、早控制、早化解”。对管理工作不重视，责任不落实，措施不到位而发生问题的，要给予警示和督查，对造成严重后果的，要按有关规定追究直接责任人和有关领导的责任。
第十二条　建立执法、管理联合体，形成执法部门与校园派出所、保卫组织共同管理的机制。执法部门的管理要延伸至校园内部，校园的综治组织管理要扩大到校园周边，防止校园内部经营的服务设施管理混乱，防止校园周边的问题出现反弹。
第十三条 实行校园周边环境治安防范责任制。公安机关要将校园及周边地区纳入治安管理范畴，对辖区学校实行联系挂点、干警包校的治安防范机制，建立经常性的联系协作制度，及时了解校园周边环境的各种治安信息和动态，加强日常治安检查，加强对学校周边治安复杂部位、重点时段的巡逻，加大防范力度，及时帮助学校消除治安隐患。
第十四条 学校幼儿园及周边治安综合治理工作领导小组要加强对学校、幼儿园及周边治安综合治理工作的领导和协调；研究解决学校及周边治安综合治理工作中的突出问题及重大事项；指导和督促检查本级学校及周边治安综合治理各项工作措施的落实，总结交流工作的成功经验，推动学校及周边治安综合治理工作的深入开展。
第十五条 学校幼儿园及周边治安综合治理工作领导小组办公室要贯彻落实各级党委、政府关于加强学校、幼儿园及周边治安综合治理的部署要求，根据自治区综治委和领导小组的部署，承担本级领导小组的日常工作（包括：学校、幼儿园及周边治安综合治理工作中的文件收发、会务筹备、档案管理、简报、大事记编写等日常工作）；掌握、研判本地区学校、幼儿园及周边综治形势，定期或不定期组织全体领导小组成员会议，向领导小组汇报本级学校及周边综治工作情况，提出学校、幼儿园及周边治安环境集中整治和健全长效机制的意见及建议，并受领导小组委托协调处理学校、幼儿园及周边治安综合治理工作中所涉及的相关事项；定期或不定期召开学校幼儿园及周边治安综合治理工作领导小组成员单位联络员会议，研究本地区学校、幼儿园及周边治安综合治理工作中的难点问题，并制定相应对策措施；有计划地组织有关部门开展学校、幼儿园及周边治安整治活动；加强与上级学校幼儿园及周边治安综合治理工作领导小组办公室的联系，及时报送工作情况；对下级学校及周边治安综合治理工作情况进行督导和检查；及时总结、推广学校、幼儿园及周边治安综合治理工作的经验，树立、表彰先进典型；开展学校、幼儿园及周边治安综合治理工作情况调查和理论研究。
第十六条 教育部门要指导和督促下级教育行政机构和学校做好学校、幼儿园及周边治安综合治理工作，落实教育部为进一步做好学校安全工作的六条措施，并将学校、幼儿园及周边综治工作列入对下级教育行政机构和各级各类学校考核的重要内容；加强学校、幼儿园及周边治安综合治理基层基础工作，完善学校安全稳定工作制度；深化“平安校园”和“安全文明校园”创建活动，推进校园治安和防控体系建设，落实校园安全管理防控措施；会同有关部门加强校园及周边综合治理的突出问题的整治；完善校园矛盾纠纷排查化解机制，指导学校、幼儿园深入开展“两个排查”，有效化解学校、幼儿园及周边矛盾和问题，增加校园和谐因素；发挥学校教育特点，指导各级各类学校认真开展法制教育、公共安全教育和国家安全教育，加强防灾减灾应急演练，全面提高师生安全意识、法制意识、自我保护意识和自救逃生能力，防范校园内违法犯罪案件的发生；加强安全保卫队伍建设和应急管理队伍培训，完善各种应急预案，不断提高学校、幼儿园安全保卫工作水平。完成学校幼儿园及周边治安综合治理工作领导小组交办的各项任务。
第十七条 综治部门要将学校、幼儿园及周边治安综合治理工作纳入本级社会治安综合治理工作统筹安排，充分发挥社会治安综合治理大平台作用，指导、协调各有关部门充分发挥职能作用，加强各成员单位的组织、协调和督查工作，增强各成员单位齐抓共管合力。把学校、幼儿园及周边治安综合治理工作作为年度综治工作考评的重要内容，加大评分权数，促使各项工作措施落实到位。完成学校幼儿园及周边治安综合治理工作领导小组交办的各项任务。
第十八条　公安部门要认真落实公安部《公安机关维护校园及周边治安秩序八条措施》，定期排查学校幼儿园及其周边的治安隐患，对学校幼儿园及其周边地区治安突出问题、热点问题，适时组织有针对性的集中整治行动，严厉打击侵害师生人身财产安全的各类违法犯罪活动；指导和督促学校幼儿园建立健全各项内部安全防范制度，开展安全检查，督促整改安全隐患，确保内部安全；在学校周边治安复杂地区设立治安岗位，有针对性的开展治安巡逻，强化治安管理；根据需要指导学校幼儿园配备校园保安人员，负责维护校园安全；加强校车管理，认真开展校园交通秩序及运送学生车辆整治；派出所及责任区民警要落实与中小学校幼儿园固定的联系制度和学校法制副校长及辅导员制度，深入开展法制教育、安全防范教育和禁毒宣传教育；加强学校幼儿园周边治安秩序的整治，会同职能部门联合整治学校周边“三乱”行为，为有关部门的整治工作提供执法保障；加强互联网以学校和学生名义的网站、贴吧以及各种娱乐场所、电子信息产品的监管，坚决打击利用互联网和手机短信造谣煽动师生非法聚集、上访等违法行为；加强学校幼儿园周边流动人口、暂住人口和出租房屋的管理。加强维护校园及周边的治安秩序，对盗窃、敲诈、勒索、抢劫师生财物、侵害师生人身安全的各类违法犯罪活动和校园及周边地区的流氓团伙、黑恶势力，要依法严厉打击。公安部门对学校及周边地区存在的“黄、赌、毒”要坚决铲除，净化校园及其周边治安环境。
第十九条 交通管理部门会同交通运输、住建部门在中小学校门前学生集中通行的道路上设置限速标志、限时通过标志或其他安全通行警示标志。对位于交通复杂路段的中小学校主要出入口，公安机关整合治安力量在学生上学、放学时段设立流动交通岗，疏导好车流、人流，维护好学校周边的交通秩序；加强校车管理，严禁无牌无证、报废、低速载货汽车、三轮汽车、拖拉机及不符合安全技术标准的车辆接送或搭载师生，禁止无资质的驾驶员驾驶校车接送师生，确保师生进出安全秩序。
第二十条 民政部门要负责做好福利彩票经营的监督管理和巡查工作，对违反规定距离标准在中小学校周边开设福利彩票经营场所的申请一律不予核准。负责加强对弱势人群的救助。协助有关部门对流浪乞讨精神病人实施救助，按照救助管理相关规定负责将已救治的流浪乞讨精神病人接回或护送回原籍；对无法查明其亲属或者所在单位，也无法查明其户口所在地或住所地的，及时提出安置方案，报同级政府给予安置。
第二十一条 司法部门要负责指导学校及周边治安综合治理法制宣传教育工作。充分发挥中小学法制副校长、法制辅导员的作用，加强业务培训和法律咨询服务活动，努力提高学校师生及依法治校涉及相关人员的法律素质，积极推动依法治校管理水平，参与妥善调处学校及周边地区的矛盾纠纷，为维护学校及周边治安秩序营造良好的法治氛围。
第二十二条 财政部门要按照财政预算管理的有关规定，做好校园及周边治安综合治理工作相关经费保障工作。统筹安排学校、幼儿园及周边治安综合治理工作所需资金，并按计划及时划拨；监督检查学校、幼儿园及周边治安综合治理经费使用情况，为学校、幼儿园及周边治安综合治理机构和部门提供经费保障。
第二十三条 住房和城乡建设部门、市政执法部门要按照各自职责负责学校、幼儿园及周边建筑项目的规划管理和建设管理，将治安、消防、交通等城市基础设施建设与学校、幼儿园的规划建设统筹考虑列入总体规划；将必要的治安防范设施纳入学校建筑设计范围并严格监管；加强对青少年活动场所用地的规划管理，加强对学校、幼儿园及周边建筑工程安全管理的执法检查，依法及时拆除学校、幼儿园周边的各种违章建筑，督促房屋所有权人及时加固、修缮和治理危险房屋；指导和监督中小学燃气、供热等基础设施的建设及安全运营；加强校园周边市容环境管理，促进学校、幼儿园及周边治安环境不断好转。
第二十四条 文化部门要负责学校、幼儿园及周边文化市场的管理工作。加强学校及周边地区的文化娱乐场所、网吧、游戏机室的准入审批、监督管理，配合工商、公安和通信管理部门取缔中小学校周围200米以内的网吧、电子游戏经营场所；加强对网吧的检查、监督，依法落实“上网实名登记制度”，坚决杜绝网吧接纳未成年人上网行为，一旦查实网吧有接纳未成年人的违规行为，要依法从严处罚网吧业主；打击各种涉及反动、淫秽、色情、暴力内容的文化经营活动，净化校园周边环境；支持学校组织开展各种有益的文化艺术活动，鼓励和倡导各专业艺术表演团体举办学生专场演出，为青少年学生提供优秀的精神食粮，陶冶学生的情操。
第二十五条 卫生部门要加强对学校卫生防疫工作的指导，及时监测和防范各种突发性、流行性、传染性疾病的发生，严防发生因饮用水污染等原因造成疫病传播的学校公共卫生事件；依法查处各类违反《中华人民共和国传染病防治法》和《学校卫生工作条例》等法律法规的行为。配合教育部门加强宣传和培训工作，提高学校负责人和具体管理人员饮用水卫生和传染病防控安全意识和管理能力；协助学校及时做好疾病传染等安全事故的救治工作。
第二十六条 工商行政管理部门要负责学校、幼儿园及周边经营单位营业执照的核准工作和市场管理工作。配合公安部门维护好市场的治安秩序。配合文化、新闻出版等部门开展“扫黄打非”行动。严格审批制度，把好市场准入关，严禁中小学校周围200米以内开设网吧、电子游戏经营场所。加强对学校、幼儿园周边地区文化娱乐和服务业市场及其他商业网点的巡查，规范经营范围和市场秩序。
第二十七条 新闻出版部门要引导、组织新闻出版单位多出有利于青少年学生健康成长的出版物；与教育管理部门配合，指导督促各类学校加强对订购、使用教材、教辅读物的管理；加强对学校及周边地区印刷复制企业的管理，严厉打击非法印制活动；负责牵头深入开展“扫黄打非”工作，加强校园及周边出版物经营场所巡查，重点清查校园周边出版物零售、租赁摊点和互联网上网服务经营场所，坚决查缴政治性非法出版物，以及淫秽色情、凶杀暴力、封建迷信及伪科学内容的各类书刊、音像制品、电子出版物和游戏软件；严厉打击通过互联网、网吧、录像厅、手机短信等传播淫秽色情的各种文化垃圾和有害信息的行为，净化青少年学生健康成长环境。
第二十八条 食品药品监督管理部门要加强对学校食堂餐饮食品安全工作的监督和指导，加强对学校、托幼机构的食堂、学校周边餐饮服务单位食品安全的监督检查，严格审批学校、幼儿园及周边各种餐饮服务单位的餐饮服务许可证，开展经常性查验工作，督促学校食堂和相关餐饮服务单位落实各项食品安全管理制度措施，严防学校、幼儿园食物中毒事件的发生；配合教育部门加强宣传和培训工作，提高学校、幼儿园负责人和食品安全管理负责人的食品安全意识和管理能力。
第二十九条 共青团和预防青少年违法犯罪领导小组各职能部门要认真宣传贯彻《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》，推动青少年法律法规和政策体系的完善，协调有关部门针对预防青少年学生违法犯罪领域的突出问题，适时开展专项督查和整治；加强学校团、队组织的建设；配合学校加强青少年学生的思想品德、法制教育和安全防护教育。积极组织和引导青少年学生参加青年志愿者活动和社会实践活动，参与安全文明校园和安全文明社区创建活动。落实预防和减少青少年违法犯罪的各项措施，增强学生对社会不良现象的免疫力，维护未成年人的合法权益。
第三十条 乡镇政府（街道办）、村委会负责学校、幼儿园周边社区、村庄治安治理工作。大力推进治安综合治理到村入户进社区，应当向居民、村民宣传有关校园周边环境管理方面的法律、法规、规章和政策。落实群防群治措施，做好矛盾纠纷的排查和调处工作，确保学校、幼儿园周边社区、村庄治安稳定。
第三十一条 学校、幼儿园负责校（园）内的安全保卫及政治稳定工作。学校应当建立治安综合治理工作领导机构，实行校（园）长负责制。建立健全校（园）内综合治理工作各项责任制度和各类应急机制；建立健全校（园）安全保卫制度，配备相应的专（兼）职安全保卫人员；建立校（园）外人员入校登记或者验证制度，禁止无关人员和校（园）外机动车入内，禁止将非教学用易燃易爆物品、有毒物品、动物和管制器具等危险物品带入校园。切实加强学生宿舍和校外学生公寓管理，定期、不定期排查校园内的矛盾纠纷和治安隐患，防患于未然。中小学校要配齐兼职法制副校长。大力开展创建安全文明校园活动，努力优化学校育人环境。
第三十二条 严禁学校将学校校园场地出租用于停放社会车辆，或从事易燃易爆、有毒、有害等危险品生产、经营活动；严禁学校将校园及其周边的房屋、场地用于出租或者自营开办电子游戏厅、录像厅、歌舞厅、网吧、台球室、棋牌室等营业性娱乐场所。
第三十三条 校园及周边环境应当保持整洁、安全、有序。严禁在学校门前两侧张贴和悬挂非法广告、摆摊设点、堆放杂物、开设农贸市场和停车场，确保师生出入学校安全畅通。对学校及周边影响师生安全的违章建筑和危房建筑，有关部门要依法拆除。
第三十四条　对违反本细则的行为，由县级以上人民政府有关部门依据有关法律、法规、规章的规定予以处罚。
第三十五条 地方有关责任人未尽职尽责造成严重后果的，由上级学校幼儿园及周边治安综合治理工作领导小组办公室下达整改通知、建议给予一票否决或者建议纪检监察部门追究相关责任人的纪律责任、行政责任。
第三十六条 各县(市、区)可根据本细则制定具体实施方案。
第三十七条 本细则具体应用问题由玉林市学校幼儿园及周边治安综合治理工作领导小组办公室负责解释。
第三十八条 本细则自印发之日起实施。