山东省淄博市人大常委会


淄博市水土保持若干规定
淄博市人大常委会


（1995年9月19日山东省淄博市第十届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过 1995年10月12日山东省第八届人民代表大会常务委员会第十八次会议批准 1995年12月1日起施行）


第一条 为加强水土保持监督管理，保护和合理利用水土资源，防治水土流失，改善生态环境，根据《中华人民共和国水土保持法》等有关法律法规，结合本市实际，制定本规定。
第二条 在本市行政区域内所有从事自然资源开发、生产建设和其他可能造成水土流失活动的单位和个人，必须遵守本规定。
第三条 水土保持工作实行预防为主，全面规划，综合防治，因地制宜，加强管理，注重效益的方针。
水土保持监督管理实行统一管理，分级负责，专业执法与群众监督相结合的制度。
第四条 市、区（县）水行政主管部门负责本辖区内的水土保持监督管理工作。其主要职责是：
（一）宣传、贯彻、执行水土保持法律、法规；
（二）保护、管理水土保持设施；
（三）审批并监督实施水土保持方案；
（四）对从事生产建设、资源开发的单位和个人进行监督检查；
（五）调解水土流失防治纠纷；
（六）收缴和管理水土流失防治费、水土保持设施补偿费；
（七）实施水土流失动态监测和预报；
（八）法律、法规规定的其他职责。
水行政主管部门所属的水土保持监督管理机构，负责水土保持的日常监督管理和行政执法工作。
乡（镇）的水土保持监督管理工作，由乡（镇）人民政府负责。日常工作由乡（镇）水利（水保和水产）站负责。
第五条 计划、土地、矿产、林业、农业、环保、城建等部门，按照各自的职责分工，协同水行政主管部门做好水土保持监督管理工作。
第六条 对在防治水土流失工作中成绩显著的单位和个人，由人民政府给予表彰和奖励。
第七条 禁止任何单位和个人在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物，其具体范围由区（县）人政府划定，树立明显标志并公告。
第八条 开垦禁止开垦坡度以下、五度以上荒坡地，必须提出申请并附防治水土流失措施，报区（县）水行政主管部门审查批准。
第九条 水土流失重点防治区分为重点预防保护区、重点监督区和重点治理区。
下列区域为水土流失重点预防保护区：
（一）太河水库上游特级水源保护区；
（二）鲁山预防保护区；
（三）原山预防保护区；
（四）萌山水库上游预防保护区。
下列区域为水土流失重点监督区：
（一）孝妇河流域工矿监督区；
（二）淄河流域工矿监督区；
（三）沂河流域工矿监督区。
下列区域为水土流失重点治理区：
（一）孝妇河中上游治理区；
（二）沂源田庄水库上游治理区；
（三）螳螂河流域治理区；
（四）白马河流域治理区。
重点防治区的具体范围由水行政主管部门划定，报同级人民政府批准并公告。
在水土流失重点防治区域内禁止放牧牛羊。
第十条 在水土流失区域内修建铁路、公路、水工程，开办矿山、电力、建材和其他大中型工业企业的，在建设项目环境影响报告书中，必须有水行政主管部门批准的水土保持方案。
开办乡镇集体矿山企业和个人采矿的，必须有区（县）以上水行政主管部门批准的水土保持方案报告表，方可申请办理有关采矿批准手续。
第十一条 在林区采伐林木的，采伐方案中必须有水土保持措施，水土保持措施由水行政主管部门和林业行政主管部门监督实施。
第十二条 建设项目中的水土保持设施，必须与主体工程同时设计，同时施工，同时投产使用。
建设项目竣工后，建设单位应提交《水土保持设施竣工报告》，经区（县）以上水行政主管部门验收合格，核发《水土保持设施验收合格证》后，方可投产使用。
第十三条 市、区（县）水行政主管部门和乡（镇）人民政府应当加强对水土保持设施的管理和保护。
水土保持设施及保护范围包括：
（一）梯田、地堰（埂）、截流沟、排水沟、沟头防护、蓄水池、水窖、跌水等构筑物；
（二）淤地坝、拦渣坝、尾矿坝、塘坝、谷坊、水平阶、鱼鳞坑、护堤、河滩造地、水土保持专用道路、排洪桥涵、围山渠等工程及安全保护范围；
（三）水土保持林、植被及苗圃、果园、植被埂等植物设施；
（四）水土保持监测网点和科研试验、示范的场地设施及安全防护范围；
（五）其他水土保持设施。
第十四条 市、区（县）、乡（镇）人民政府应当将水土保持规划纳入国民经济和社会发展计划，并安排专项资金，组织实施。
水土保持专项资金的主要来源：
（一）小型农田水利建设补助费的10％至20％；
（二）水资源费的3％至5％；
（三）扶贫资金、以工代赈资金、农业发展基金按规定用于水土保持的部分；
（四）省、市、区（县）、乡（镇）财政用于水土保持的其他专项经费；
（五）依法收取的水土流失防治费、水土保持设施补偿费；
（六）其他用于水土保持的经费。
水土保持专项资金要专款专用，禁止任何单位和个人截留、挪用，并接受同级财政、审计部门的监督。
第十五条 因生产和建设造成水土流失的单位和个人，应当按照水行政主管部门审批的水土保持方案进行治理。因技术等原因无力自行治理的，按照水行政主管部门批准的水土保持方案的预算交纳水土流失防治费，由水行政主管部门组织治理。

第十六条 对从事流动性、季节性、临时性自然资源开发和生产建设活动造成地貌破坏或者水土流失的单位和个人，按省有关规定交纳水土流失防治费。
第十七条 任何单位和个人不得损坏或者侵占水土保持设施、试验场地、林草植被以及其他治理成果。因生产和建设活动确需损坏或者占用的，必须由土地管理部门会同水行政主管部门批准，并按省有关规定交纳水土保持设施补偿费。
第十八条 凡应当交纳水土流失防治费和水土保持设施补偿费的单位和个人，在接到水行政主管部门的交款通知后，必须在十五日内办理完交款手续。逾期不办的，每逾期一日加收应交款额5‰的滞纳金。
第十九条 水土保持监督检查人员，有权对本辖区内的水土流失及其防治情况进行现场检查。进行监督检查时，应当出示区（县）以上人民政府颁发的水土保持监督检查证件。被检查的单位和个人必须如实报告情况，提供必要的工作条件。
第二十条 违反水土保持法律、法规和本规定，造成水土流失的，水行政主管部门应当及时向当事人送达《责令停止水土保持违法行为通知书》。
当事人在接到《责令停止水土保持违法行为通知书》后，应当立即停止违法行为。
第二十一条 水行政主管部门在发出《责令停止水土保持违法行为通知书》七日内，必须提出处理意见。
需要立案查处的，按以下程序处理：
（一）立案并填写《水土保持违法案件立案呈批表》；
（二）调查取证，应当由两名以上水土保持监督检查人员参加；
（三）对违法事实清楚、证据确凿的，作出《水土保持违法案件行政处罚决定书》，送达当事人；
（四）行政处罚执行完毕，填写结案报告书。
第二十二条 水土保持违法案件，应当从立案之日起30日内结案。因特殊情况不能结案的，一次性延长办案期限最多不超过10日。
第二十三条 违反本规定有下列行为之一的，由水行政主管部门责令其停止违法行为，采取补救措施，可以并处罚款：

（一）非法开垦陡坡地的，按每平方米1元至2元罚款；
（二）擅自开垦荒坡地的，按每平方米0．5元至1元罚款；
（三）在林区采伐林木，不采取水土保持措施的，按造成水土流失的面积，每平方米2元至5元罚款。
第二十四条 违反本规定第十二条规定，水土保持设施未经水行政主管部门验收或者验收不合格而强行投入使用的，由水行政主管部门责令其采取补救措施；并由其主管部门或者同级人民政府对建设项目负责人给予行政处分。
第二十五条 违反本规定第十五条、第十六条规定，对建设和生产过程中造成的水土流失既不自行治理、又不交纳防治费的，由水行政主管部门责令限期治理或者补交防治费，经同级人民政府决定，可以视情节和水土破坏程度，责令停业治理，并处1000元以上20000元以下罚
款。
第二十六条 水行政主管部门执行罚款和收取水土流失防治费、水土保持设施补偿费时，必须使用市财政部门统一印制的票据。罚款上交同级财政。
第二十七条 当事人对水行政主管部门处罚决定不服的，可以依据有关法律、法规的规定申请复议或者提起诉讼。逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行。
第二十八条 拒绝、阻碍水土保持监督检查人员依法执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十九条 水土保持监督检查人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十条 本规定自1995年12月1日起施行。



1995年10月12日
张雅光 吉林省委党校 , 王妍 黑龙江大学法学院 教授




关键词: 公司登记效力/交易风险分配/对抗力/公信力
内容提要: 我国的公司登记条件和程序较为严格，公司登记的效力被严重忽视和淡化，这样一种可以说是畸形的公司登记制度，反映出计划经济条件下公司登记领域以公权力为中心的经济管理色彩。条件和程序反映出的是市场准入问题，效力解决的是相关市场主体的法律关系及权利义务问题，一个注重的是公法秩序，一个体恤的是私法关系；前者反映的是公权力如何运用，后者反映的是私法秩序和私人权利如何保护。在市场经济条件下，应该淡化和简化公司登记的条件和程序，去除其公法色彩，强化和完善公司登记的效力。


　 公司登记效力问题是公司登记中与私人权利或交易安全关系最为直接、最为密切的一个问题，长期以来在理论界盛传的“私法公法化”在商法中的表现主要是“公司登记”，使公司登记过多地具有了公法色彩，也使得公司登记保护私人权利的功能被淡化甚至遗忘。市场经济条件下，公司登记立法必须对公司登记效力作出明确规定，否则，公司登记的私权保护功能无法得到彰显。

　 一、公司登记效力所蕴含的法律意义

　 登记的效力是指登记对相关主体的法律约束力。公司登记效力具有多重内容，表现在多个方面。关于公司登记效力的划分，在法学界，可谓五花八门。[1]在应否登记方面体现为登记要件主义和登记对抗主义；在登记后表现为是否具有对抗力和公信力。登记要件主义，是指某些事项非经登记不产生法律上的效果，换言之，这些事项，登记即生效，不登记不生效；登记对抗主义亦称登记公示主义，是指某些事项不经登记也会产生法律上的效果，仅仅是由于没有登记不能对抗善意第三人。对抗效力，是指公司登记事项一经公告，任何第三人不可以不知道该事项为由主张权利。“所谓对抗力者，即指对于某种权利之内容，得向特定人或不特定人有法律上主张之效力也。”[2]公信效力，亦称公信原则，是指企业登记及公告仅依其登记及公告的内容赋予法律上的公信力，即使该内容有瑕疵，法律对信赖该内容的第三人也将加以保护。[3]

　 公司登记效力既是一个实际问题，又是一个具有浓厚理论色彩的问题，公司登记效力的规定，是一个国家在法律上对私人关系作出利益平衡的一种安排，可以说，公司登记效力问题完全是一个对交易风险如何作出分配以平衡私人利益的问题。

　 （一）公司登记效力与交易风险分配

　 公司登记效力的规定是法律在当事人之间重新分配风险的一种规定，公司登记效力对于风险的重新分配主要有以下几个方面的特点和考量：

　 第一，在公司登记领域，无论实行形式审查还是实行实质审查，登记事项的真实与否，对于第三人来讲都存在着一定的风险，由于国家权力深入到了公司登记领域，因此，对于该领域交易风险的分配就不能完全交由私法自治，而是国家通过公司登记法对不同利益的考量重新作出分配。

　 第二，公司登记效力关系到登记申请人和登记信息使用人的权利保护，由于登记申请人与登记信息使用人在公司登记中所扮演的角色不同，因此，法律给出的对待也有所不同。这在某种程度上涉及到正义问题，法律是以实现正义为己任的，实现正义的方式有多种，通过法律所具有的强制性来分配风险是实现正义的手段之一。

　 第三，不同的风险分配主要取决于对不同价值的取舍和所处时代的经济社会状况，不同的风险分配也会产生不同的社会效果。公司登记的效力是以法律的形式强行在当事人之间分配风险而忽略当事人的主观过错的一种制度。不考虑主观过错而强制分配交易风险与传统的、通过过错来分担民事责任的分配机制在所遵循的理念上完全不同，它包含了除保护当事人的利益以外的更多的社会意义，有更多的当事人利益以外的考量因素。

　 在公司登记中，如果风险由登记申请人承担，则意味着法律在此要保护登记信息使用人的利益，而对登记信息使用人利益的保护，实际上是对交易安全的保护；如果风险分配给登记信息使用人，则意味着对履行登记义务的登记申请人给予保护，而对履行登记义务的登记申请人给予保护实际上是对践行公司登记制度的一种鼓励。由此可见，公司登记对抗力与公信力的制度设计，并非仅仅是在登记申请人和登记信息使用人之间个别利益简单比较与权衡基础上做出的选择，而是考虑到了更多社会、经济等因素，将社会整体交易安全作为其终极目标，正义在此得以实现。

　 （二）公司登记对抗效力所体现出的交易风险分配

　 公司登记对抗效力在形式上表现在两个方面：一是在主体方面，登记申请人以已登记对抗第三人；二是在客体方面，已登记事项在法律上能够对抗未登记事项。

　 其在主体方面的表现可以进一步重申为：如果应该登记事项已经登记，那么，在一般情况下，第三人不得以不知道为由进行抗辩，换句话说，无论第三人是否已经知晓登记事项，在法律上都推定为其应当知晓，即如果某一事项已经登记并公示，则第三人被推定知悉。[4]这是一种风险分配，这样的一种风险分配逻辑，无疑对于登记申请人有利，在此问题上，法律保护的天平倾向了登记申请人。在客体方面的表现可以进一步剖析为：已登记事项能够对抗未登记事项，那么，如果已登记的事项已经在实际生活中被未登记的事实所替代或改变，法律仍然规定以已登记的事项作为确定法律上权利义务的依据，现实生活中的真实状况仅仅因为没有登记而被忽略不计，在已经登记的“不真实”与未经登记的“真实”之间，法律的天平倾向了“不真实”，该“不真实”在法律上能够得到“承认”，仅仅是因为其已经登记。这又是一种风险分配方式，这种风险分配方式无疑对于难以了解真实情况的第三人极为有利。

　 （三）公司登记公信效力所体现的交易风险分配

　 公司登记的公信效力是指一经登记即具有法律效力，即使该内容有瑕疵，法律对信赖该内容的第三人也将加以保护。因为在一般情况下，无论是实质审查还是形式审查，都难以避免由于登记申请人的故意、过失或由于登记机关的疏忽大意而使登记事项出现不真实甚至虚假的情况。在这种情况下，如果真实的登记事项具有法律效力，不真实的登记事项不具有法律效力，对于第三人来讲风险巨大。基于这种考虑，法律规定即使登记内容有瑕疵，法律对信赖该内容的第三人也将加以保护，其结果：第一，保护了信赖公司登记的第三人；第二，使虚假登记或不实登记的申请人自食其果。这种利害分析表面的结果仍然如同公司登记对抗效力的利害分析一样，看上去是对某一方或某几方当事人有利，事实上，如果从公司登记整体功能角度加以考察，就会发现公司登记的公信效力不仅仅在于保护第三人的利益，同样具有保护社会整体经济运行秩序的价值考量。

　 二、我国公司登记效力的立法缺失及理论困惑

　 我国关于公司登记的法律及行政法规大多是程序性规定，对公司登记效力这一核心问题缺乏应有的关注，具体表现为：

　 （一）没有规定登记后是否会产生对抗力和公信力

　 无论是《企业法人登记管理条例》还是《公司登记管理条例》完全没有规定登记对相关主体的法律约束力，登记以后是否具有对抗力和公信力，在我国现行立法中没有规定。同时，如果公司登记具有公信力，公信力的基础是什么，特别是在实行形式审查后公信力的基础应该如何确定？这些问题立法上没有作出规定，理论上也没有给出应有的阐释。

　 依传统理论，公司登记缘何具有公信力，即可作信赖的基础，主要有三种解释：

　 第一，公司登记事项具有公信力，是因为登记行为的作出机关是国家的行政机关，行政机关的行政行为当然具有公信力。在我国，登记机关为工商机关，工商机关作出的行政行为应当具有公信力，“行政行为一经作出，即具有法律上的效力，表现为具有确定力、约束力、公定力、执行力。世界发达国家的商业登记法一般都规定，登记事项经公示之后，即可产生两种法律效力，即对抗力和公信力。通过赋予公示的登记事项以对抗力来保护登记人的合法权益，通过赋予公示的登记的事项以公信力来保护善意第三人，从而维护交易安全”。[5]第二，“登记公信力系以国家信用为基础，由国家机关担当登记行为的主体，以国家信用来担保登记的正确性。由于国家信用具有较之任何个人信用无比的优越性，这实际上解决了公信力的最本质内容，即信赖的基础问题”。[6]第三，对于公司登记公信力的另外一种理解就是“正确性的推定”，对此，德国学者的归纳具有代表性：“公司登记的另一个法律后果就是正确性的推定。人们最多或许可以从法律推理的途径这样推定，并且基于如下理由进行论证：登记法院应在登记前有义务和权利审查申报的可信性和事实的正确性。”[7]在德国学者看来，正是因为登记机关审查了申报的可信性和实施的正确性，才使登记事项具有了公信力。