公务车采购中监督机制不能缺位

谷辽海


２００４年１２月，某省级机关政府采购中心受采购人的委托，分别采购一批蓝鸟智尊小轿车、通用别克旅行车、广州本田雅阁、丰田花冠轿车等不同种类的公务用车，总采购数量高达２００辆，采购主体所选择的政府采购方式为单一来源。供应商总共有四家，分别来自该省的某汽车销售公司、汽车贸易公司、汽车产品开发公司等。在政府采购信息公示的最后一天，也就是第七天，该省的一家供应商某汽车服务公司以书面形式向采购主体提出了质疑，与此同时，该质疑供应商将质疑书和采购信息的公示内容给北京市辽海律师事务所发来传真，咨询某省级机关政府采购中心的采购行为是否合法。

近年来，通过单一来源方式大批量地采购各种款式、不同价位的公务用车的采购方式在我国许多省市政府采购活动中都是普遍存在的。在我国现行的政府采购法律制度下，采购主体所选择的这种采购方式和采购程序几乎不受任何法律的监督和约束。笔者认为，这种政府采购代理行为有悖于我国《政府采购法》的相关规定。

单一来源采购方式类似于直接采购，它是指达到了限额标准和公开招标数额标准，但所购商品的来源渠道单一，或属专利、首次制造、合同追加、原有采购项目的后续扩充和发生了不可预见紧急情况，不能从其他供应商处采购等情况。我国《政府采购法》第三十九条对单一来源采购方式提出一些基本管理要求，主要是规定采取单一来源采购方式应当遵循的基本要求，具体包括：１．政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。单一来源采购是政府采购方式之一，尽管有其特殊性和缺乏竞争，但仍然要尽可能地遵循这些原则。２．保证采购质量。虽然单一来源采购供货渠道单一但也要考虑采购产品的质量，否则实行单一来源政府采购本身就没有任何意义。３．价格合理。单一来源采购虽然缺乏竞争性，但也要按照物有所值原则与供应商进行协商，本着互利原则，合理确定成交价。

从质疑供应商提供的材料来看，四家被选定的单一来源供应商，均非当地的直接生产厂家，也非产品的惟一提供者，而是属于经营、销售各种款式、不同价位的汽车贸易公司或销售公司。在确定这四家代理公司作为政府采购对象的供应商的同时，采购主体也就剥夺了其它经营同种类采购对象的供应商的公平竞争权。

根据《政府采购法》第二十六条规定，公开招标应作为政府采购的主要采购方式。如果因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式，例如采取单一来源采购、询价、竞争性谈判、邀请招标等其他采购方式进行政府采购的，应当在采购活动开始之前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。我们从质疑供应商提供的资料来看，某省级机关政府采购中心未曾获得合法批准。

虽然《政府采购法》规定了不同采购方式和采购程序的适用条件和情形，但几乎都没有规定违反这些适用条件和情形是否应该承担相应的法律责任。遗憾的是我国《政府采购法》只有义务性法律规范，却没有法律后果的强制性条款。虽然这部法律规定了适用单一来源采购方式的条件和程序，但政府采购当事人尤其是采购主体不遵循这些条件和程序，违反了这些义务性的行为规范，应该承担什么样的法律后果，在现行法律中还是空白。为了规范政府采购行为，维护政府采购交易市场的正常秩序，保护广大供应商的公平竞争权利和合法权益，《政府采购法》所存在的前述缺位情况必须尽快予以完善。

（注：本文作者为北京市辽海律师事务所主任、高级律师）


铁道部


关于印发《铁路国有企业资产经营责任制暂行办法》的通知
1998年2月9日，铁道部


各铁路局，广铁（集团）公司，部属各公司：
为进一步推动铁路国有企业深化改革，建立现代企业制度，促进政府职能转变，实现政企分开，提高国有资产营运效率和效益，实现国有资产保值增值，部制定了《铁路国有企业资产经营责任制暂行办法》，为保证《暂行办法》的有效执行，加强对国有资产的监督管理，同时制定了《关于加强铁路企业国有资产监督管理的若干规定》，现发给你们，请按照执行。


第一章 总 则
第一条 为推动铁路国有企业（以下简称铁路企业）按照产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学的要求深化改革，建立与社会主义市场经济相适应的国有资产营运、监管体系，落实国有资产保值增值责任，提高国有资产的营运效率和效益，强化对铁路国有资产的监督，根据《公司法》、《国有企业财产监督管理条例》、《全民所有制工业企业转换经营机制条例》和《国有企业资产经营责任制暂行办法》（国经贸企〔1995〕163号）及相关法规，制定本办法。
第二条 铁路国有资产是指国家对铁路企业的各种形式投资以及投资收益形成的或者依法认定取得的国家所有者权益，即实收资本、资本公积、盈余公积和未分配利润等项中的国家所有者权益。
国有资产保值增值，是指企业在考核期内，期末国家所有者权益等于或大于期初国家所有者权益。
第三条 实行资产经营责任制，目的是通过理顺产权关系和明确铁路国有资产出资人和铁路企业法人的权责，促进转变政府职能，实现政企分开，转换企业经营机制，提高企业经营管理水平，实现国有资产的保值增值。
第四条 建立铁路国有资产营运决策会议（简称营运决策会议）制度，营运决策会议履行出资人的权责。部财务司作为营运决策会议办事机构负责办理日常工作。
第五条 本办法适用于铁路国有资产出资人代表（铁道部）出资兴办的铁路国有企业。

第二章 资产经营责任制的内容
第六条 在确认国家所有者权益考核基数时，实行公司制改建的企业，对其固定资产、流动资产、无形资产、长期投资以及其他资产进行全面清查登记，对各项资产损失以及债权债务进行全面核对查实，在此基础上，按《国有企业公司制改建有关财务问题的暂行规定》（财政部财工〔1995〕29号）办理；其他企业按现行规定办理。
第七条 企业改制为股份制企业后，其资产经营责任制相应终止，由出资人或委托出资人承担其国有资产保值增值责任。
第八条 铁路企业资产经营责任制的实现形式是约定出资人代表与铁路企业之间各项权责的资产经营责任书。铁路国有资产出资人代表（铁道部）与法人代表（部属企业）签定资产经营责任书。
第九条 资产经营责任书包括下列主要内容：
1、签约双方的名称和签约人的姓名；
2、资产经营责任考核指标；
3、资产经营责任书的有效期；
4、资产经营者应上交的抵押金数额；
5、对资产经营者的奖罚办法和标准；
6、资产经营责任书的调整、变更和终止；
7、其它需要约定的事项。
第十条 铁路国有资产出资人代表（铁道部）的权责
1、依照规定权限和程序，任免（聘任、解聘）铁路企业主要经营者。根据铁路企业主要经营者的提名，按照建立权责分明、相互制衡和精干效能领导班子的要求，任免（聘任、解聘）企业领导班子副职。
2、建立铁路国有资产营运、监督体系，依法强化管理和监督职能。审议批准铁路企业的经营重大决策。考核其国有资产营运情况，根据营运业绩进行奖惩。决定铁路企业应上交的投资收益。
3、对铁路企业的设立、分立、合并、出售、变更公司形式、解散和清算作出决议；引导铁路企业组织结构、产品结构的调整，实现资源合理配置。
4、对铁路企业的长期投资、合资和基建投资项目其价值在3000万元以上（含3000万元）的项目进行审批；接受3000万元以下1000万元以上（含1000万元）的项目报备。
5、对投入铁路企业的国有资本金不得随意抽回，并以出资额为限承担有限责任。不对铁路企业日常经营活动进行干预，维护企业法人财产权及合法权益，并为铁路企业提供必要的经营条件。
6、有关法规确定的其他权责。
第十一条 铁路企业法人的权责
1、对铁路国有资产出资人投入的资产享有占用、使用和依法处分的权利。并以其全部法人财产独立享有民事权利，承担民事责任。
2、承担铁路国有资产出资人提出的保值增值责任，维护出资人的权益。
3、享有经营决策权，产品、劳务定价权（另有规定的除外），产品销售权，物资采购权和经国家有关部门批准的进出口权。
4、根据国家产业政策、企业中长期发展规划和市场需求，按铁路内部决策程序决定投资项目。
5、在国有资产保值增值前提下，按法规有关规定和程序，有权以留用的资金、实物、土地使用权、工业产权等（价值在3000万元以下），对外投资、合资、购买和持有其他企业股份。
6、根据企业生产经营的需要，有权决定资产出租及价值在3000万元以下且累计不超过企业净资产50％的资产抵押、担保和有偿转让，其价值须依照国家有关规定进行评估。对非经营性资产要承担保全责任，保持其实物的完整和状态的良好。
7、在国家和铁道部规定范围内享有劳动用工权和人事管理权，并有依照部定工效挂钩办法的工资分配权。
8、企业享有拒绝摊派权。
9、享有铁路企业内部机构设置和人员编制的确定权，国家和部另有规定的从其规定。制定内部的基本管理制度。
10、有关法规确定的其它权责。

第三章 考核办法
第十二条 资产经营责任制的考核对象
铁路企业领导班子。
第十三条 资产经营责任制考核指标
1、国有资产保值增值率＝（期末国家所有者权益÷期初国家所有者权益）×100％。
企业国有资产保值增值率等于100％，为国有资产保值；国有资产保值增值率大于100％，为国有资产增值。
亏损企业可用减亏额作为保值增值考核指标的基础。
2、投资收益上交率＝（收益上交额÷实收资本）×100％。
3、经营性资产收益率＝（净利润÷经营性资产）×100％。
经营性资产＝所有者权益--非经营性资产（指由国家所有者权益形成的福利性和社会公益性等资产的价值）
从事经营活动的非经营性资产，按经营性资产处理。
第十四条 资产经营责任制考核指标值的确定
1、对考核对象按其考核指标的完成情况确定四个考核等级，即：
①优秀； ②良好；
③合格； ④不合格。
2、考核指标值的确定办法另定。
第十五条 资产经营责任制考核指标的评分
按考核指标反映企业经营结果的程度，确定各单项指标权数，按完成各单项考核指标等级值的情况，实施百分制评定，其办法另定。
第十六条 资产经营责任制指标考核办法
1、铁路国有资产出资人代表根据铁路企业资产经营责任制指标完成情况，对铁路企业领导班子作出评价，并作为班子成员任免和奖惩的基本依据。
2、按被考核企业完成考核指标的等级进行奖惩：
（1）优秀：返还抵押金，另给予抵押金数额两倍的奖励；
（2）良好：返还抵押金，另给予抵押金数额一倍的奖励；
（3）合格：返还抵押金；
（4）不合格：没收抵押金；连续两年不合格，除没收抵押金外，根据部有关规定决定对铁路企业领导人员的任免。
3、领导班子成员在每年三月底以前按规定额度预交资产经营抵押金，由部财务司统一收管。铁路企业第一管理者和党委书记抵押金为10000元，领导班子其他成员抵押金为8000元。
4、对按建立现代企业制度要求进行改制的铁路企业，可参照经营者年薪制的办法实施奖惩，其具体办法另定。
5、按部工效挂钩办法控制企业工资总量，以效益指标决定工资总量的增长。
6、考核期内，遇有不可抗力和政策调整等情况，其影响视情况予以调整。所称不可抗力，是指重大自然灾害等不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。
第十七条 参加考核的领导班子成员由被考核单位提名并报考核部门核定。
第十八条 被考核单位须在规定时间内按要求上报考核年度国家所有者权益情况变动表和非经营性资产情况变动表（见附表1、附表2），以便考核。
第十九条 为有效实施本办法，各企业要严肃财经纪律，规范会计核算，财务报告需经社会中介机构认定，以保证各项考核指标真实、完整、准确。
第二十条 为确保资产经营责任制考核的严肃性，对被考核单位实行责任追究制，即以前年度考核结果兑现后，如发现以前年度潜亏和违反财经法规等问题，将否决当年考核结果，并追究主要领导和当事人的责任，同时追究社会中介机构的责任。
第二十一条 为确保铁路企业国有资产完整，防止国有资产流失，铁路国有资产出资人代表要加强铁路国有资产监督管理，严格执行《关于加强铁路企业国有资产监督管理的若干规定》。

第四章 附 则
第二十二条 部属企业对其被考核企业（公司）的考核办法，依据本办法要求，结合具体情况制定，其考核指标的数量根据被考核企业的经营内容和责任确定，并报铁路国有资产出资人代表备案。
第二十三条 铁道部前发有关规定、文件与本办法相抵触的，以本办法为准。
第二十四条 本办法由铁道部财务司负责解释。
第二十五条 本办法对部属各公司，呼和浩特、南昌、柳州、昆明铁路局和对各铁路局（集团公司）的施工部门从1998年1月1日起开始实施。本办法原则适用于各铁路局（集团公司），实施日期及有关具体规定另定。
附表：1、ＸＸＸＸ年考核指标情况及所有者权益变动
情况资料表
2、企业非经营性资产变动表
附表1
ＸＸＸＸ年考核指标情况及所有者权益变动情况资料表
编报单位： 编报日期： 年 月 日
--------------------------------------------------------------------------------
|序 | 项目 指标|部ＸＸＸＸ年|ＸＸＸＸ年|指标|指标| |
| | | | | | | 指标得分 |
|号 |名称 | 下达值 |实际完成 |分数|扣分| |
|----|------------------|------------|----------|----|----|------------|
| 1|国有资产保值增值率| | | | | |
|----|------------------|------------|----------|----|----|------------|
| 2|投资收益上缴率 | | | | | |
|----|------------------|------------|----------|----|----|------------|
| 3|经营性资产收益率 | | | | | |
|----|------------------|------------|----------|----|----|------------|
| 4| | | | | | |
|----|------------------|------------|----------|----|----|------------|
| 5| 合 计 | | | | | |
|----|----------------------------------------------------------------------|
| 6| ＸＸＸＸ年末所有者权益变动情况 |
|----|----------------------------------------------------------------------|
| 7| 项 目 |金 额|
|----|------------------------------------------------------------|--------|
| 8|期末所有者权益总额 | |
|----|------------------------------------------------------------|--------|
| 9|期初所有者权益总额 | |
|----|------------------------------------------------------------|--------|
|10|本年所有者权益增（减）额 | |
|----|------------------------------------------------------------|--------|
|11|其中：（1）因企业经营结果增加或减少的所有者权益 | |
|----|------------------------------------------------------------|--------|
|12|（2）国家、铁道部对企业各种投资增加的资本金 | |
|----|------------------------------------------------------------|--------|
|13|（3）国家专项拨款、各项建设基金增加的资本金 | |
|----|------------------------------------------------------------|--------|
|14|（4）因实行先征税后返还增加的资本金或资本公积金 | |
|----|------------------------------------------------------------|--------|
|15|（5）按国家规定进行资产重估、评估增加或减少的资本公积金 | |
|----|------------------------------------------------------------|--------|
|16|（6）因接受捐赠增加的资本公积金 | |
|----|------------------------------------------------------------|--------|
|17|（7）因折旧资金上缴下拨而减少或增加的资本金 | |
|----|------------------------------------------------------------|--------|
|18|（8）其他增加或减少所有者权益的客观因素 | |
--------------------------------------------------------------------------------
注：此表于 年 月 日前报部
附表2
企业非经营性资产变动表
编报单位： 上报日期： 年 月 日 单位：万元
--------------------------------------------------------------------------
|序号| 项 目 |本年实际|上年实际|增减额|增减率|
|----|----------------------------|--------|--------|------|------|
| 1|一、社会管理部门占用的资产 | | | | |
|----|----------------------------|--------|--------|------|------|
| 2|（1）法院、检察院 | | | | |
|----|----------------------------|--------|--------|------|------|
| 3|（2）派出所、社区政府 | | | | |
|----|----------------------------|--------|--------|------|------|
| 4|（3）战备设施 | | | | |
|----|----------------------------|--------|--------|------|------|
| 5|二、社会公益福利占用的资产 | | | | |
|----|----------------------------|--------|--------|------|------|
| 6|（1）医院、保健站 | | | | |
|----|----------------------------|--------|--------|------|------|
| 7|（2）卫生防疫部门 | | | | |
|----|----------------------------|--------|--------|------|------|
| 8|（3）学校 | | | | |
|----|----------------------------|--------|--------|------|------|
| 9|（4）幼儿园、托儿所 | | | | |
|----|----------------------------|--------|--------|------|------|
|10|（5）住宅 | | | | |
|----|----------------------------|--------|--------|------|------|
|11|（6）非经营用土地 | | | | |
|----|----------------------------|--------|--------|------|------|
|12|三、企业服务部门占用的资产 | | | | |
|----|----------------------------|--------|--------|------|------|
|13|（1）为职工服务的娱乐设施 | | | | |
|----|----------------------------|--------|--------|------|------|
|14|（2）职工培训学校 | | | | |
|----|----------------------------|--------|--------|------|------|
|15|（3）职工食堂、浴室 | | | | |
|----|----------------------------|--------|--------|------|------|
|16| | | | | |
|----|----------------------------|--------|--------|------|------|
|17| 合 计 | | | | |
--------------------------------------------------------------------------
注：此表于 年 月 日前报部


第一条 为了维护铁路国有资产出资者权益，建立有效的国有资产营运和监管机制，保证国有资产的保值增值，防止国有资产流失，根据《国有企业财产监督管理条例》及国家有关法规，制定本规定。
第二条 加强铁路国有资产监督管理，通过转变政府职能，建立明晰的产权关系，明确所有权，落实企业法人财产权，形成与社会主义市场经济相适应，权利与责任对等，激励与约束并存，政府的行政监督、出资者的所有权监督、社会中介机构监督与企业自我监督相配套的国有资产监管体系。
第三条 铁路国有资产监管应遵循以下原则：
1、坚持政企职责分开，企业财产所有权与经营权分离；
2、资本保全，维护所有者权益；
3、提高国有资产营运效益，实现国有资产保值增值。
第四条 建立铁路国有资本出资人制度，贯彻落实铁道部《铁路企业理顺产权关系的若干规定》（铁财〔1997〕79号），明确铁路企业国有资本的投资主体，强化所有权约束，落实铁路企业国有资产的监管责任。
铁道部是部属企业国家资本的出资者，对部属企业行使出资者的权利，依据《国有企业财产监督管理条例》所赋予的职权对铁路企业国有资产的经营管理实施监督。
部属企业是其所属企业国有法人资本的出资者，对其出资行使出资者权利并负有相应的监管责任。
第五条 贯彻国家有关国有资产管理的法规、规定，建立并完善铁路国有资产管理的各项基础管理制度，加强对铁路企业国有资产的监督管理。
1、依据《国有企业财产监督管理条例》，铁道部对部属国有企业派出监事会，依法行使监督权。监事会定期对被监督企业经营及保值增值状况进行监督评价，监事会形成的决议是考核经营者业绩及任免的重要依据。在部对广铁（集团）公司外派监事会试点的基础上，部将进一步选择部属企业派出监事会，加大监管力度。
2、铁路各级国有资产管理机构，要依据国家有关规定履行职责，通过清产核资、产权界定、产权登记、资产统计、资产评估和资产流失查处等项国有资产基础管理制度的落实，对企业国有资产占有量、企业的设立、变动、注销及企业国有资产在产权变动的各项经济行为中的价值形态进行有效地监督管理，使国有资产监管法制化、规范化。
第六条 强化出资者的所有权约束与监督。
1、建立企业产权变动报告及备案制度，依法行使出资者的重大决策权。企业在行使法人财产权时，对于有关重大决策事项，如企业的设立、分立、兼并、破产、改变企业经营方式、转让企业产权、与外商实行合资、合作经营以及向境外投资等，须报经出资者审批。其中，各部属企业及其所属铁路分局、工程局、工厂、直属公司等企业报部审批，其它企业由部属企业审批，报部备案。
2、全面落实企业资产经营责任制，建立以国有资产保值增值指标为核心的资产经营考核制度，量化对企业国有资产营运效益及保值增值结果的监督考核。企业资产经营责任考核目标及相应的奖惩措施，由出资者代表与经营者签定合同书并建立考核关系。
第七条 加强财务、审计部门对铁路企业的监督检查。
1、铁路企业必须按国家的规定，加强财务会计基础工作和会计核算标准化工作。严禁帐外设帐、假帐真算、虚盈实亏等弄虚作假的行为，确保会计信息的真实、准确和完整。
2、财务、审计部门通过定期的、不定期的监督检查，认真分析铁路企业的财务状况和资金变动情况，切实提高财务审计监督的有效性。
3、财务部门要建立重要财务事项的备案和审批制度。铁路企业贷款担保、财产抵押、资金使用等重大经济行为，须按部有关规定报上级财务部门审批或备案。
4、继续开展财税大检查，认真查处铁路企业违反财经法规的行为。
第八条 充分发挥社会中介机构的社会监督作用，建立企业年度决算报表须经注册会计师审计的制度。在1997年对部分铁路企业进行试行的基础上，从1998年开始对铁路企业全面实行年度会计报表由注册会计师审计的制度。社会中介机构对于企业财务会计信息的真实合法性作出的审计结论及出具的审计报告，是审批企业财务决算的重要依据。
第九条 严格内部管理，建立企业自我监督约束机制。
1、企业对外投资及贷款担保、抵押等项经济行为，必须建立严格的审查和决策程序，充分做好前期可行性及风险性研究，坚持集体讨论并决策，对决策失误造成企业财产损失的，主要决策者要承担相应责任。
2、建立必要的资金调度内部控制制度，统一筹集、分配、使用、管理和监督资金活动，确保资金的安全。
3、企业应严格执行国家规定的成本开支范围和费用开支标准，正确核算成本，严禁少计少摊成本或乱挤乱列成本，建立严密的内部成本控制制度。
4、企业各项资产损失的处置，必须按照财政有关规定建立严格的鉴定和审批制度。企业生产经营过程中发生的资产盘亏、毁损、报废等净损失，须经企业技术部门和财务部门鉴定和审查、企业法定代表人审批进行及时处理，计入当期损益。企业以前年度的明亏、潜亏、挂帐损失，需要核销所有者权益的，必须查明原因和责任，报经主管财政机关批准。
第十条 企业年度财务报告必须按照国家规定的要求编制，并在规定的时间内上报。企业财务决算必须真实、完整地反映企业的资产状况和经营结果，企业法定代表人及财务部门负责人必须对企业财务决算报告的真实性负责。
第十一条 加强监督执法力度。
1、对搞假决算、假报表、虚增成本、截留利润、擅自转让企业产权、对外投资失误等造成铁路国有资产流失的企业，要根据国务院《关于违反财政法规处罚的暂行规定》（国发〔1987〕58号）的规定，对企业和责任人依法进行处罚，并视其情节，作出免除（解聘）其职务，或者给予降职、撤职处分，情节严重的要追究其刑事责任。
2、对由于经营管理不善，没有完成资产经营责任制考核指标的企业，对其经营者按照资产经营责任制考核合同给予处罚。
第十二条 本规定适用于铁路国有企业，自发布之日起执行，由铁道部财务司负责解释。