“违章扣分”法律依据存在问题
--对公安部《机动车驾驶员交通违章记分办法》的质疑

四川川达律师事务所　牛建国

让我们这些法律实务工作很光火的事情是我们有太多的部门规章“手伸得太长”，将一些不该管的（比如“馒头办”），管不好的（烟草行业），法律明令禁止管的（比如缔结民事合约的行为），不按程序管的（比如警察可以对特种行业进行治安管理，但特种行业的范围必须由法律和法规确定，但公安部却曾自立规章将汽车修理业纳入特种行业范围）。我认为全国广为实施的驾驶员“违章扣分”措施便有类似欠妥的地方。
本人认为作为“违章扣分”法律依据的《机动车驾驶员交通违章记分办法》存在下列问题：
一、 违反“一事不二罚”原则。
表面上看，一次或者两次记分对驾驶员并无实质性的影响，因为该制度规定，记分年度期满未达12分者自动刷新记分记录（实际上很多地方的车辆管理部门对有过扣分记录的驾驶员在年审时往往附带其他条件）。但如果驾驶员的几次违章行为累计超过12分的话，则将承担除规定的行政处罚之外的“滞留其机动车驾驶证正证和副证，考试合格后应当及时发还”，甚至“机动车驾驶员被记满12分，经公安机关交通管理部门通知后，无正当理由逾期三个月不参加考试的，撤销其机动车驾驶证”的不利后果。
驾驶员违章本来就有处罚，而累计违章的结果不但要使其承担各自的违章后果，还要承担累计后的新的后果，事实上就会造成“一次违章＋一次违章＝三次处罚”的情况。因此，我们认为，该《记分办法》的实施违反了行政处罚“一事不二罚”原则。
二、 对“记分”这种处罚种类的设定超出了法律的授权范围。
《中华人民共和国立法法》第七十九条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”。《规章制定程序条例》第三条规定：“制定规章，应当遵循立法法确定的立法原则，符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定”。同时该《条例》第二条规定：“违反本条例规定制定的规章无效”。这就是说规章不得同法律冲突，否则无效。
《中华人民共和国行政处罚法》对行政处罚的种类规定为七种，同时对行政处罚种类设定权作了具体规定。该法规定“法律可以设定各种行政处罚”，“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚”。至于国务院部、委员会制定的规章的处罚种类设定权则规定为：“可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定”，“尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。”
我们可以看出，在国务院行政法规作出规定前，国务院部、委员会制定的规章是不能设定除警告或者一定数量罚款以外的处罚的，更不能创设一种前所未有的处罚种类。
我国对违章机动车驾驶员在《机动车驾驶员交通违章记分办法》颁布以前从未实行过记分管理，法律以及行政法规也未曾设定如此处罚种类，《机动车驾驶员交通违章记分办法》创设了“记分”制度虽然出发点可以肯定，但显然违反上位阶法律的授权规定。
综上所述，《机动车驾驶员交通违章记分办法》不但违反行政处罚“一事不二罚”原则，且处罚种类的设定超出了法律的授权范围，应该及时予以废止或者修正。



安徽省芜湖市人民政府


芜湖市人民政府关于印发芜湖市市级储备粮管理实施细则的通知
芜政〔2005〕46号
　　 各县、区人民政府，经济技术开发区、长江大桥开发区管委会，市政府各部门、各直属单位，驻芜各单位：
　　《芜湖市市级储备粮管理实施细则》已经2005年5月12日市政府第29次常务会议审议通过，现印发给你们，请遵照执行。
　　二OO五年七月七日
　　
　　芜湖市市级储备粮管理实施细则
　　
　　第一章总则
　　第一条 为建立和完善市级储备粮制度，充分发挥市级储备粮稳定市场、调剂丰歉、平衡余缺、应急备荒的重要作用，增强市人民政府粮食调控能力，根据《安徽省省级储备粮管理办法》等法律、法规、规章的规定，结合我市实际，制定本实施细则。
　　第二条 本细则所称市级储备粮，是指市人民政府储备的用于调节全市粮食供求总量，稳定粮食市场，以及应对重大自然灾害或者其他突发事件等情况的粮食。
　　第三条 从事和参与市级储备粮经营管理、监督活动的单位和个人，应当遵守本细则。
　　第四条 建立市级粮食储备，采用政府委托、部门监管、企业运作的方式，确保市级储备粮数量真实、质量完好、结构合理、管理规范，急需时能够调得动、用得上。
　　未经市人民政府批准，任何单位和个人不得擅自动用市级储备粮。
　　第五条 市粮食行政主管部门负责市级储备粮的行政管理，对市级储备粮的数量、质量和储存安全实施监督检查，调查处理市级储备粮管理中出现的问题；依照国家和省有关储备粮管理的法规、规章及国家标准和技术规范，建立健全市级储备粮各项业务管理制度，并报市人民政府备案;负责市级储备粮损失损耗的核实和处理；负责市级储备粮库存会计、统计报表和实物台帐管理；开具分库点《市级储备粮出（入）库通知单》；组织市级储备粮承储单位仓储人员的业务培训以及仓储新技术的推广和应用。
　　第六条 市粮食行政主管部门会同市发改、财政行政主管部门负责拟定市级储备粮规模总量、总体布局和动用的宏观调控意见，经市人民政府批准后组织实施。
　　市财政行政主管部门根据本市实际情况，负责安排市级储备粮的贷款利息、管理费用和轮换补贴，并对市级储备粮财务执行情况实施监督检查。
　　中国农业发展银行芜湖市分行（以下简称市农业发展银行）按照国家有关规定，及时、足额安排市级储备粮所需贷款，并对发放的市级储备粮贷款实施信贷监管。
　　 第七条 任何单位和个人不得以任何方式骗取、挤占、截留、挪用市级储备粮贷款或者贷款利息、管理费用和轮换补贴。
　　第八条 任何单位和个人对市级储备粮经营管理中的违法行为，均有权向市粮食行政主管部门等有关部门举报。有关部门接到举报后，应当及时查处；举报事项的处理属于其他部门职责范围的，应当及时移送其他部门处理。
　　第二章 市级储备粮的计划和收购
　　第九条 市级储备粮的储存规模、品种和总体布局方案，由市粮食行政主管部门会同市发改、财政行政主管部门根据宏观调控需要、财政承受能力提出，报市人民政府批准。
　　第十条 市级储备粮的收购、销售计划，由市粮食行政主管部门根据市人民政府批准的市级储备粮储存规模、品种和总体布局方案提出建议，经市发改、财政行政主管部门审核同意后，由市粮食行政主管部门会同市发改、财政行政主管部门和市农业发展银行共同下达承担储存市级储备粮任务的企业（以下简称承储企业）。
　　第十一条 市级储备粮的收购按照下达的市级储备粮收购计划执行（包括数量、品种、等级、价格、入库时间等）。储备粮收购由承储企业自行在市场上组织收购，可向生产者直接收购或订单收购，也可以通过粮食批发交易市场公开招标采购，还可以结合国家粮食进出口政策，采取进口转储入库。
　　第十二条 市级储备粮入库成本由市财政行政主管部门会同市粮食行政主管部门、市农业发展银行核定。市级储备粮的入库成本一经核定，承储企业必须遵照执行。
　　任何单位和个人不得擅自更改市级储备粮入库成本。
　　第三章市级储备粮的储存
　　第十三条 市粮食行政主管部门通过招标、投标方式，并征求市农业发展银行意见同意后，具备国家规定条件的企业，可以承担储存市级储备粮的任务。
　　市粮食行政主管部门应当与市级储备粮承储企业签订合同，明确双方的权利、义务和违约责任等事项。
　　承储企业依法被撤销、解散或者破产的，其储存的市级储备粮由市粮食行政主管部门负责调出另储。
　　第十四条 承储企业必须保证入库的市级储备粮达到收购、轮换计划规定的数量、品种和质量等级，并符合国家规定的质量标准。
　　承储企业应当对市级储备粮实行专仓储存、专人保管、专账记载，保证市级储备粮账账相符、账实相符、质量良好、储存安全。
　　第十五条 承储企业不得有下列行为：
　　（一）擅自动用市级储备粮；
　　（二）虚报、瞒报市级储备粮的数量；
　　（三）在市级储备粮中掺杂掺假、以次充好；
　　（四）擅自串换市级储备粮的品种、变更市级储备粮的储存地点；
　　（五）因延误轮换或者管理不善造成市级储备粮陈化、霉变；
　　（六）将市级储备粮轮换业务与其他业务混合经营；
　　（七）以市级储备粮对外进行担保或者清偿债务；
　　（八）以低价购进高价入账、高价售出低价入账、旧粮顶替新粮、虚增入库成本等手段套取差价，骗取市级储备粮贷款和贷款利息、管理费用和轮换补贴。
　　第十六条 承储企业应当建立健全市级储备粮的防火、防盗、防洪等安全管理制度，并配备必要的安全防护设施。
　　第十七条 承储企业应当对市级储备粮的储存管理状况进行经常性检查；发现市级储备粮数量、质量和储存安全等方面的问题，应当及时处理；不能处理的，承储企业的主要负责人应当及时报告市粮食行政主管部门。
　　第十八条 市级储备粮贷款实行贷款与粮食库存值增减挂钩和专户管理、专款专用。必要时，市级储备粮贷款实行统借统还。
　　承储企业应当在市农业发展银行开立基本账户，并接受市农业发展银行的信贷监管。
　　第十九条 参照省级储备粮损失、损耗处理制度，及时处理所发生的损失、损耗。
　　第四章 储备粮的轮换
　　第二十条 市级储备粮实行均衡轮换制度，每年轮换的数量一般为市级储备粮储存总量的20％至30％，可结合粮食市场情况，减少或增加当年轮换的数量，提前或延迟轮换时间。第二十一条 市级储备粮的轮换应当遵循有利于保证市级储备粮的数量、质量和储存安全，保持粮食市场稳定，防止造成市场粮价剧烈波动，节约成本、提高效率的原则。
　　第二十二条 承储企业应当根据市级储备粮的品质情况和入库年限，提出市级储备粮年度轮换计划，报市粮食行政主管部门，由市粮食行政主管部门会同市财政行政主管部门、市农业发展银行批准。承储企业在年度轮换计划内根据粮食市场供求状况，具体组织实施市级储备粮的轮换。
　　承储企业应当在轮换计划规定的时间内完成市级储备粮的轮换。
　　第二十三条 市级储备粮的管理费用和轮换补贴实行定额包干、贷款利息实行据实补贴，由市财政行政主管部门会同市粮食行政主管部门核定后，通过市农业发展银行补贴专户，及时、足额拨付到承储企业。
　　第五章 储备粮的动用
　　第二十四条 市粮食行政主管部门应当完善市级储备粮的动用预警机制，加强对需要动用市级储备粮情况的监测，适时提出动用市级储备粮的建议。
　　第二十五条 出现下列情况之一的，可以动用市级储备粮：
　　（一）全市粮食明显供不应求或者市场价格异常波动；
　　（二）发生重大自然灾害或者其他突发事件需要动用市级储备粮；
　　（三）市人民政府认为需要动用市级储备粮的其他情形。
　　第二十六条 动用市级储备粮，由市粮食行政主管部门会同市发改、财政行政主管部门提出动用方案，报市人民政府批准。动用方案应当包括动用市级储备粮的品种、数量、质量、价格、使用安排、运输保障等内容。
　　第二十七条 市粮食行政主管部门根据市人民政府批准的动用方案具体组织实施。
　　紧急情况下，市人民政府直接决定动用市级储备粮并下达动用命令。
　　市人民政府有关部门和有关县、区人民政府对市级储备粮动用命令的实施，应当给予支持、配合。
　　任何单位和个人不得拒绝执行或者擅自改变市级储备粮动用命令。
　　第二十八条 经审核动用市级储备粮发生的价差亏损(含费用)由市财政负担；发生的价差收益上缴财政专户管理。
　　第六章 监督检查
　　 第二十九条 市粮食、财政行政主管部门按照各自职责，依法对承储企业进行监督检查。在监督检查过程中，可以行使下列职权：
　　（一）进入承储企业检查市级储备粮的数量、质量和储存安全；
　　（二）向有关单位和人员了解市级储备粮收购、销售、轮换计划及动用命令的执行情况；
　　（三）调阅市级储备粮经营管理的有关资料、凭证；
　　（四）依法处理违法行为。
　　第三十条 市粮食、财政行政主管部门在监督检查中，发现市级储备粮数量、质量、储存安全等方面存在问题，应当责成承储企业立即纠正或者处理；发现市级储备粮承储企业不再具备承储条件，市粮食行政主管部门应当取消其承储任务。
　　第三十一条 市粮食、财政行政主管部门的监督检查人员应当将监督检查情况作出书面记录，并由监督检查人员和被检查单位的负责人签字。被检查单位的负责人拒绝签字的，监督检查人员应当将有关情况作出书面记录。
　　第三十二条 审计机关依照审计法规定的职权和程序，对有关市级储备粮的财务收支情况实施审计监督；发现问题，应当及时予以处理。
　　第三十三条 承储企业对市粮食、财政行政主管部门和审计机关的监督检查人员依法履行职责，应当予以配合。
　　任何单位和个人不得拒绝、阻挠、干涉监督检查人员依法履行监督检查职责。
　　第三十四条 市农业发展银行应当按照资金封闭管理的规定，加强对市级储备粮贷款的信贷监管。承储企业对市农业发展银行依法进行的信贷监管，应当予以配合，并及时提供有关资料和情况。
　　第七章 法律责任
　　第三十五条 国家机关工作人员违反本细则规定，有下列行为之一的，给予警告直至撤职的行政处分；情节严重的，给予降级直至开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）不及时下达市级储备粮收购、销售及年度轮换计划的；
　　（二）选择不具备条件的企业存储市级储备粮的；
　　（三）发现市级储备粮承储企业不再具备承储条件不及时取消其承储任务的；
　　（四）储备粮的费用补贴不到位，造成储备粮不实或影响储备粮安全的；
　　（五）接到举报、发现违法行为不及时查处的；
　　（六）发现市级储备粮的数量、质量存在问题不及时纠正，或者发现危及市级储备粮储存安全的重大问题，不立即采取有效措施处理并按照规定报告的。
　　第三十六条 承储企业违反本细则第十四条规定，入库的市级储备粮不符合质量等级和国家标准以及对市级储备粮未实行专仓储存、专人保管、专账记载，市级储备粮账账不符、账实不符的，由市粮食行政主管部门责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告直至开除的纪律处分；情节严重的，取消其承储任务；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第三十七条 承储企业违反本细则第十五条第（一）、（二）、（三）、（四）、（五）、（六）、（七）项规定的，由市人民政府粮食行政主管部门责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告直至开除的纪律处分；造成市级储备粮损失的，责令赔偿损失；情节严重的，取消其承储任务；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　承储企业违反本细则第十五条第（八）项规定的，由市粮食、财政行政主管部门按照各自职责责成承储企业限期改正，并责令退回骗取的市级储备粮贷款和贷款利息、管理费用等财政补贴；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告直至开除的纪律处分；造成市级储备粮损失的，责令赔偿损失；情节严重的，取消其承储任务；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第三十八条 违反本细则规定，挤占、截留、挪用市级储备粮贷款或者贷款利息、管理费用和轮换补贴，或者擅自更改市级储备粮入库成本的，由市财政行政主管部门、市农业发展银行按照各自职责责令改正或者给予信贷制裁；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予撤职直至开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第三十九条 国家机关和农业发展银行的工作人员违反本细则规定，滥用职权、徇私舞弊或者玩忽职守，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予降级直至开除的行政处分。
　　第四十条 破坏市级储备粮仓储设施，偷盗、哄抢、损毁市级储备粮，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定予以处罚；造成财产损失的，依法承担民事赔偿责任。
　　第八章 附 则
　　第四十一条 县级储备粮的管理，参照本实施细则执行。
　　第四十二条 本实施细则自2005年7月1日起施行。