蒋红珍



关键词: 非正式行政行为/非强制行政行为/非权力行政行为/未型式化行政行为
内容提要: 非正式行政行为的概念在我国学术界有被混淆和误用的现象，迫切需要比较法意义上的澄清。在对抗主义程序观盛行的美国，对抗性要素是否充分，是界分行为正式与非正式的基准；受形式法治主义观影响，日本采取“是否超越立法授权”的分析路径；受法效意思和行为形式论影响的德国，倾向于用“欠缺法律形式”来界定非正式行政的内涵。了解其不同内涵旨趣和形成机理，对我国的概念建构和展开这一新型课题的研究具有一定的启发意义。


近年来，随着现代行政活动方式趋向灵活多元，非正式行政行为（也称非正式行政活动）的研究在我国行政法学界升温，许多文献纷纷援用这一术语来概括那些“与传统行政行为迥然有异的新型活动方式”。[1]但这种定义方式是否妥当？能否有效揭示行政活动正式与非正式的区别？这些基础问题的解答却并不令人满意。尤其是，我国学者在使用这一概念时，往往将其在不同国家的内涵作简单的“等同化”处理，实际上混淆甚至误解了其真义。[2]因此，立足于比较法的视野，认真梳理厘定这一概念的内涵，就成为继续这一课题研究的前提。本文选取美国、日本和德国为比较蓝本，解读非正式行政行为在这三个法治发达国家的内涵旨趣和形成机理，以期对我国深入这一新兴课题的研究有所裨益。
一、美国：以对抗性程序要素为分析路径
在美国，非正式行政行为被称为informal administrative action，或administrative informality，是行政实务中十分常见的行政活动方式。有学者指出，美国90％的行政活动通过非正式方式作出。[3]这一论断不仅被许多学者认可并引用，甚至还被认为是1946年美国行政程序法得以艰难诞生的诱因之一。 [4]那么，何为美国法意义上的非正式行政行为？为什么它会引发学界和民众对于权利保障的忧虑？形成这一特定内涵旨趣的原因又在哪里？
（一）对抗性的充分程度：行政活动正式与非正式的分野
一言以蔽之，美国法上的“非正式行政行为”，指的是程序中缺乏充分对抗性要素（adversary elements）而作出的行政活动方式。 [5]换句话说，区分行政行为“正式”与“非正式”的关键，在于行政过程中是否体现出充分的对抗性。如果具备两造交涉和对立面设置完整的充分性，那么该行为属于正式行政行为；反之，如果缺乏对抗性，或者对抗性程度不充分，则归为非正式行为。
基于这样的标准，美国法上的非正式行为包括三类：（1）对抗性要素的简化。一个正式的行政裁决，需要在时空要件、利益代表和质证过程等方面设置规则来确保对抗的充分性。 [6]如果一个行政裁决被缩短或小型化，那么就会因为简化了对抗性要素而被归为非正式行政行为。最典型的例子就是未经听证作出拒绝申请的决定； [7]（2）对抗性要素的弱化。如美国广泛采用的公告评议式规章制定,它通过特殊的程序设计，弱化了正式规章制定程序所强调的充分对抗性。 [8]因此，它也被称为“非正式规章制定”，是美国非正式行政的研究重镇； [9]（3）对抗性要素的异化。它往往体现在那些与传统正式程序观念不符的选择性技术（alternative techniques）中。如规章制定程序开始前采取的磋商行为或者协商性管制。这种活动方式不仅突破传统行为理论对裁决与规章制定的两分， [10]并且将传统程序所强调的对抗性要素，转化为对妥协、自愿与合意的关注，从而成为倍受关注的新型活动方式。
由于美国法以对抗性是否充分来界分行政活动的“正式”与“非正式”，而体现在行政过程中的对抗性要素，又并非总是处于“有”或“无”这种非此即彼的两极，因此，有学者指出，随着对抗性程度由强至弱，行政行为也就存在从“正式”到“非正式”过渡的“渐进谱系”。 [11]这就是在美国文献中能看到“较小非正式”（less informal）或者“完全非正式”（totally informal）的原因所在。
（二）对抗主义程序观的法律文化传统
为什么美国以对抗性的充分程度来界分行政行为的正式与非正式？这需要理解对抗主义程序观在美国法上的影响。美国异常重视程序，被称为“权利从程序的夹缝中渗透出来”的国家。而行政法的发展，很大程度上亦是由这种“捕捉程序的游戏”所构成。 [12]因此，美国法观念中一个正式的政府行为，包括行政行为，必须是具备程序正式性的行为。而行为的非正式，也就聚焦于程序的非正式。 [13]
何谓“程序正式性”？就需要体会美国法上对于程序，尤其是正当程序的理解。从较为普遍的意义上说，对抗性是正当程序的核心要义。季卫东教授曾用“西方是在城邦自治、教会抗衡、商人造反等历史条件下签订城下之约”的只言片语，刻画出西方国家中央与地方力量对峙，宗教与世俗抗衡，商会、行会等民间组织与公共行政部门角逐这幅充斥着顽强的对抗式精神的历史画卷，揭示对抗性观念对于程序的重要性。 [14]而对于美国这一特殊国家而言，对抗主义不仅仅是来自于正当程序的观念继承，并且构成整个美国法律体制赖以构建和运作的基础。 [15]权利保障自身就是在两造交涉和对立的过程中体现出来的。没有对抗，就没有程序；没有程序，就没有权利；没有权利，整个国家制度就丧失正当性基础。这正是为什么行政程序法制定之前，大量存在且欠缺救济的非正式行政行为会引发学界与公众普遍忧虑的原因所在，也是非正式行政行为形成独特内涵的机理所在。
二、日本：以超越立法授权为界分标准
日本也有非正式行政行为的概念。尤其是二战后蓬勃发展的行政指导，被认为是非正式行政行为的典型， [16]甚至有将两者“同约化”的倾向。 [17]但是否所有的行政指导都属于非正式行政行为？，非正式行政是否还包括其他行为方式？这依然需要立足于本土语境来探讨日本非正式行政的内涵。
（一）判断基准：是否超越法律授权？
由于在法制建构之初，受到大陆法系成文法传统的影响较深，日本法往往以行政行为是否超越法律授权范围，作为判断其“正式”与“非正式”的标准。 [18]换句话说，如果采取的行为由法律明文作出规定，那就属正式行政行为；反之，如果超越法律授权范围，则为非正式行政行为。了解到这一点，再来回答前文的两个问题。首先，并非所有的行政指导都是日本法意义上的非正式行政行为。在日本，行政指导也区分为正式的和非正式。 [19]神户大学中川丈久教授指出，由于日本国内已经有一些立法明确地规定了推荐、建议或要求等形式的行政指导，因此，按照这些法律所采取的指导行为，就属于正式的行政指导（formal administrative guidance）。 [20]其次，现代行政在危机处理和风险预防等方面的功能转换，使得日本行政部门常常不得不在法律明文授权范围之外寻求解破解之道，这就导致一系列非正式行政活动得以频繁运用。例如内部规范或政策声明、契约式进路、 [21]公告警告或教示制度、要纲行政和确约行为等等。 [22]只要在法律缺乏明文规定的情形下作出，就属于非正式行政活动。由此可见，日本法上非正式行政行为的范围实际上要远远大于行政指导。
（二）实体非正式和程序非正式的双重面向
与美国集中讨论程序层面的非正式行政不同，日本法上的非正式行政行为包含了实体与程序的双重面向。从实体层面说，某种行为超出了法律授权的范围，或者说追求某种法外的实体政策（extra-statutory policy）；从程序上说，它回避了法律规定的特定程序，或者说采用非法定程序（extra-statutory procedure）来追求政策目标。 [23]在实体和程序的两个面向上，日本学界对非正式行政行为的探讨，更关注前者。尤其是行政主体涉及实体政策选择问题。此时，非正式行政行为包含三种情形：（1）法律没有规定具体的政策目标，当然也没有针对特定的目标所需采取的具体政策，行政机关追求超越立法授权的政策目标；（2）法律规定了特定的政策目标，但未规定具体措施，此时行政机关采取超越授权范围之外的行政手段；（3）虽然立法规定了具体的措施，但是行政机关实际的手段选择超出了法律授权的范围。 [24]
（三）成文法渊源和形式主义法治观
为什么日本会形成以法律授权范围为轴的判断标准，且强调实体层面的非正式行政行为？盐野宏教授在考察日本行政法发展史时指出，日本应归入以成文法为轴的大陆模式。 [25]法治观念对日本的影响更多地根植于德国“法治国原则”，尤其是二战以前的形式主义法治观。 [26]这就决定了，以法律优先、法律保留和授权理论为基础确立起来的“依法律行政原则”，被奉为行政法基本原理中的翘楚。行政行为的适格主体、行为方式、法律效力以及司法救济，所有这些围绕着形式法治观所衍生的确定性命题，在实定法和依法行政的两厢结合中找到了最佳诠释。同时，在判断行政权行使的合法性问题上，首先且基本考虑的就是行政行为是否符合法律的实体性要求。 [27]这种法律文化传统，促使日本以立法授权范围划分行政行为正式与非正式的界限，且导致学界更多地聚焦于非正式行政行为的实体性层面。 [28]
三、德国：法效意思与行为形式论的影响
（一）内涵界定的两个层面
近年来德国法学界对非正式行政行为（informelles verwaltungshandeln）的研究表显了很高的热情，然而如何对非正式行政行为作出精准的定义，仍有争议。主要有两种观点：（1））广义层面。认为“凡是不能纳入传统具备法律形式的行政活动”均属于非正式行政活动的观点属于广义理解。 [29]这种定义方式隐含着行政行为形式论的判断痕迹，并赋予非正式行政活动相当宽泛的外延，不仅包括协商及类似国家与公民共同作用的活动方式属于非正式行政活动，且包括某些“单方主权活动”，如警告、推荐、资讯以及在宪法规定的程序之外处理形成行为和规范制定的行为。 [30]（2）狭义层面。有学者指出：非正式行政活动主要是指行政决定作出时或者作出前，行政机关与公民之间进行协商或者其他形式接触的行为。 [31]虽然理论上承认这些行为之所以被命名为非正式，是因为它们没有采取行政活动传统的法律形式，但这种观点认为，不能反向推导出不具有传统法律形式的活动都属于非正式行政活动，否则将导致概念包含的范围太广，从而欠缺有意义的界定基础。 [32]由此，非正式行政活动被界定在一个非常具体而狭小的领域，几乎可以等同于“非正式协商（议）”。 [33]
（二）行政行为形式论：对正式与非正式概念区分的影响
可以说，无论是广义还是狭义的界定方式，理解德国法上的非正式行政活动都无法回避行政行为形式论的影响。德国法谙熟于概念把玩和体系构建的特征，在行政法领域核心地表现为围绕“行政处分”概念孜孜不倦地衍生和锻造行政行为形式理论的大厦。讨论行政行为形式理论，两个层面的理解非常重要，这两个方面对于理解德国法意义上的非正式行政行为同样非常重要。
首先是内在的法效性。一个正式的行政行为，必须具备真正的法效性，才能对权利义务关系有实质性影响。 [34]因此，无论是广义还是狭义的定义，认为非正式行政行为是缺乏传统法律形式的活动，正是受行政行为形式论的影响。因为这里的“法律形式”，不仅指实体和程序上受到特定立法的形式拘束，且带有行政法意义上对法律行为“法效性”的品格要求。 [35]德国法学界认为非正式行政行为属于不具有法律拘束力的事实行为，或称“为法律行为作准备或者替代法律行为”，其原因正在于此。 [36]其次是外在的类型化。行政行为形式论的另一重要表征在于对行政行为类型进行抽象规整，并将主体权限、适用程序、法律效果、诉讼类型嫁接于特定的行为类型之上。 [37]因此，一旦某种新型行为方式被纳入行政行为家族谱系，就意味着自由身份的终止，一般说来，也就和非正式行政活动的旨趣渐行渐远。这也是为什么德国法上的非正式行政活动往往处于“无名化”描述状态之中的原因所作。
（三）辨析“未型式化行政行为”与“非正式行政行为”
但是，行政行为形式论对非正式行政行为内涵的影响，更多的是立足于法效性的层面。因此，有必要区别未型式化行政行为（Verwangltungshandeln der Informalit?t）与非正式行政行为（informelles verwaltungshandeln）这两个概念间的微妙差异。
型式化与未型式化行政行为这组分类，由德国学者施密特·阿斯曼教授提出。 [38]其中，型式化行政行为（Verwangltungshandeln der Formung）是指受到实务和学说广泛认可，其概念、体系以及与其他体系间的关系趋臻完备和固定化的行政行为；而未型式化行政行为则是指不具有确定性的概念、体系及其法拘束力的活动方式或者说尚未进入型式化类型的活动方式。经台湾学者的介译和论述， [39]大陆学者开始关注这对概念。 [40]但因德语原文的谐音，以及存在一些模糊的中间状态，非正式行政行为有时会与非型式化行政行为相混淆。 [41]然而这两个概念在德国法学界有各自独特的内涵旨趣。非正式行政行为的内涵虽有广狭义之分，但是它们都立足法律形式在“法效性”层面的要求。因此，如果说行政行为的"型式化“与"未型式化”以类型化为表征，那么“正式”与“非正式”却以法律拘束力为区分内核，两者区分的机理不同。此外，狭义层面的非正式行政行为，被严格地限定于“非正式协商”的活动方式， [42]只包含特定的外延，这与未型式化行政行为呈现出流动开放的体系， [43]相差迥异。
四、结语：兼论对我国概念建构的启示
不同的法律文化传统和法治建构进程，导致非正式行政行为的概念呈现出不同的内涵。我们在借鉴和使用这一概念时，必须了解比较法意义上的概念差别，不能将国外的学说进行简单的通约化。
当然值得肯定的是，非正式行政行为的课题之所以在许多国家受到不约而同的关注，显现出全球化背景下现代行政所具有的某种共性和趋势。事实上，无论在美国、日本还是德国，非正式行政行为的研究风潮，都是伴随现代行政活动方式转变，尤其是力图挣脱或改变传统理论与实践模式的藩篱，寻找更为低价高效、灵活多元的行政活动方式过程展开的。正因此，有些行为方式被公认为非正式行政行为的典型，如不具有法律拘束力的协商、内部规章或标准制定、以推荐或建议等方式实现的指导行为，以及一些自愿性的公私合作方式。当然必须意识到，这种表面的共识恰恰来自于不同的内涵旨趣和形成机理：它们在程序上强调沟通、配合与理解，在形式上突破传统的法律形式外观，在规范上又往往欠缺法律文本的直接匹配，这就分别从不同侧面满足了不同国家对 [44]同时，作为对我国大量出现的新型行政活动方式的学术反馈，非正式行政行为的概念解读也伴随“非权力行政行为”、 [45]“非强制行政行为” [46]等用语繁衍开来。那么这些概念之间能否划等号呢？这就需要追问我国对非正式行政行为的功能定位。一般认为，“非权力性”与“非强制性”的解读，立足于学理层面对行政权乃至权力本质的描述， [47]它们属于描述性而非制度性的概念。 [48]究竟如何定位非正式行政行为的功能，不仅成为区分近似概念的关键，而且构成自身内涵建构的支点。
对此，比较法层面的梳理依然不容小觑。事实上，美国、德国和日本所使用的非正式行政行为，都带有浓郁的制度衔接和救济空间释放的需求。在美国，缺乏对立面设置的行政过程是程序的瑕疵品，因此如何对非正式行政行为进行有效程序保障和司法救济，构成概念塑造的根本。 [49]在日本，非正式行政行为的概念源起，亦是由于这些行为在欠缺规范授权同时却具有事实拘束力的合法性困境。 [50]同样在德国，适法性、法效性和界限等问题的思考，构成学界对非正式行政行为的关注焦点。 [51]由此可见，美国、日本和德国对于非正式行政行为的关注，都核心地来源于对制度配套与衔接的考虑，尤其是概念塑造与司法救济制度间的匹配问题。
综上，比较法意义的内涵解读对于我国概念建构的意义在于：首先，非正式行政行为是与现代行政活动方式变迁结合在一起的新型课题，因此不能将其与行政行为的终局性、成熟性以及完整性 [52]相混淆。其次，非权力性或者非强制性的解读视角尚不足于支撑司法救济的制度管道空间，尚需寻求以制度性为主轴的内涵建构基点。此外，“非正式”一词在语义指涉的宽泛性和解释弹性，是导致其争论不休内涵之辩的重要原因之一。 [53]从这个意义上说，如何塑造非正式行政行为在我国的内涵旨趣，甚至是否需要选择这样的概念装置来实现现代行政行为方式变迁带来的制度衔接功能，均是有待论证的未竞课题。



注释:
[1] 参见沈开举、王红建：《论行政事实行为》，载《中国法学》2002年郑州大学专刊；莫于川：《非权力行政方式及其法治化》，载《思考与运用》2000年第2期；李傲：《未型式化行政行为初探》，载《法学评论》1999年第3期。
[2] 有人将正式行政行为等同于行政指导和英文世界中的informal administrative action。黄雪芹：《从国家行政演变的角度看行政指导的性质》，http://www.biyelunwen.cn/sHow.asp?id=12417&ipAge=1， 2007年12月31日访问。
[3] Kenneth Culp Davis, Administrative Law Treatise, 2d ed., vol. 1, San Diego, 1978, p. 14.
[4] 虽然美国高度重视法律程序，但1946年的行政程序法，非得益于这种法律文化的自觉，而是复杂斗争后的“妥协后的产物”。相关阐述，参见[美]理查德•A•波斯纳：《行政法的潮涨潮落》，蒋红珍译，载《比较法研究》2007年第4期；Kenneth Culp Davis, Informal Administrative Action: Another View, 26 Am. U. L. Rev. 836 (1977).
[5] Todd D. Rakoff, The Choice Between Formal and Informal Modes of Administrative Regulation, 52 Admin. L. Rev. 159（2000）.
[6] 这就是为什么正式的行政裁决（formal adjudication）会被称为“准司法性裁决”（quasi-judicial adjudication）的原因所在。Martin Shapiro，Administrative Discretion: The Next Stage, 92 Yale L.J. 1487（1983）.
内蒙古自治区乌海市人民政府


乌海市人民政府关于印发乌海市预算内基本建设投资管理实施办法(试行)的通知

乌海政发〔2006〕34号



各区人民政府，市府各部门，各企事业单位：
《乌海市预算内基本建设投资管理实施办法(试行)》已经市人民政府2006年第三次常务会议研究通过，现印发给你们，请认真遵照执行。

二○○六年五月十八日

乌海市预算内基本建设投资管理实施办法（试行）

第一章 总 则

第一条 为加强市预算内基本建设投资管理，规范基本建设投资行为，合理使用和有效节约建设资金，控制建设规模和建设成本，提高投资效益，根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）和《内蒙古自治区人民政府关于印发自治区预算内基本建设投资管理办法的通知》（内政字〔2005〕290号）及有关文件精神，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于使用市本级财政预算内基本建设投资和用于基本建设的其它财政性资金所进行的固定资产投资活动。对使用国家、自治区投资建设的项目，按照国家、自治区有关规定执行。
第三条 市发展和改革委员会是市政府投资主管部门（以下简称市投资主管部门），负责市本级财政预算内基本建设投资和其它财政性基本建设投资项目的审批、管理和监督，其它相关部门在各自职责内对市预算内基本建设投资项目进行专业管理和监督。
第四条 预算内基本建设投资按照建设项目统筹安排。使用市本级预算内基本建设投资的建设项目应根据国民经济和社会发展中长期发展规划、重要领域的发展建设规划提出，通过编制年度预算内基本建设投资计划下达。
第五条 市预算内基本建设投资主要用于市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进贫困地区和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化等。
预算内基本建设投资主要用于以下领域的项目：
（一）科技、教育、文化、卫生、体育等社会事业项目；
（二）城市建设、环境保护和基础设施建设项目；
（三）交通、水利等基础设施项目；
（四）产业发展必需的基础设施建设项目；
（五）市各级行政、政法等政权建设项目；
（六）与中央预算内基本建设投资或国债投资配套的项目；
（七）市委、市政府确定的其它重大项目。
第六条 市本级预算内基本建设投资分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、贴息等方式进行。其中：
（一）对于市政府投资占主导地位的公益事业、政权基础设施建设和公共基础设施项目，采取直接投资的方式，通过拨款无偿投入；
（二）根据实际需要确定市政府参与投资的经营性项目，采用资本金注入的方式；
（三）根据经济和社会发展需要，对于需要政府扶持的项目，采用投资补助的方式，给予一定比例资金支持，通过拨款无偿投入；
（四）根据国家发展规划和产业政策，采用贴息的方式，支持公民、法人和其它组织利用银行贷款，扩大就业，进行产业结构调整优化，保护环境和节约资源，促进科技进步。
第七条 根据不同的政府资金投入方式，采取不同的项目管理制度。
采用直接投资和资本金注入方式的政府投资项目，要按照本办法规定程序审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计，安排年度投资计划，组织建设实施，办理竣工验收和产权登记。
对采用投资补助、贴息方式的投资项目，只审批资金申请报告。
第二章 建设规划与投资计划
第八条 投资主管部门应会同有关部门，根据国民经济和社会发展中长期规划，编制重要领域发展专项规划和预算内投资中长期规划。预算内基本建设投资项目应当根据市政府批准的专项规划和政府投资中长期规划安排。
第九条 预算内基本建设投资项目实行储备制度，项目储备库由市投资主管部门会同有关部门和项目单位统一规划、建设，并纳入市固定资产投资项目库进行统一维护和管理。年度投资计划安排的项目应当主要从该项目库中选择。
第十条 年度市预算内基本建设投资总额由市投资主管部门根据国民经济和社会发展需要，会同有关部门提出，在征求有关方面意见后，报市政府审定。
第十一条 市预算内基本建设投资计划（草案）由市投资主管部门根据市属有关部门、各区投资主管部门和有关项目单位的申请进行编制，报市政府批准后下达。
第十二条 市预算内基本建设投资行业分配方案由市投资主管部门提出，报请市政府批准后，方可安排具体建设项目。各行业实际的投资数额一般不得超过投资分配方案确定的行业投资控制数。
第十三条 建设项目投资安排意见由市投资主管部门根据有关部门初步意见提出，汇总报市政府批准。
行业投资除特殊情况外，一般当年不再受理和审批下达，转为下一年度考虑。
第十四条 市预算内基本建设投资可以按照10%以内的比例预留机动资金。预留机动资金主要用于本年度各类紧急性项目，市委、市政府确定重点项目以及与中央重点专项建设资金配套的项目支出。预留机动资金原则上由市长批准。各级财政部门应当在本年度末以前将资金拨付到位。
第十五条 预算内基本建设投资项目要经过符合资质要求的咨询机构的评估论证。论证意见一般应当作为项目决策的基本要件，评估论证的费用由市财政安排专项经费予以支付。
第十六条 建立市预算内基本建设投资项目公示制度。除涉及国家安全和应对突发紧急事件等情况外，一般项目应当逐步实行公示制度，通过多种方式广泛听取各方面意见。
第三章 直接投资和资本金注入投资项目审批程序
第十七条 采用直接投资方式的项目前期工作，应当由项目主管部门或投资主管部门组织进行。采用资本金注入方式的项目前期工作，可由项目主要投资单位或政府授权投资机构组织进行。
第十八条 项目单位应当委托有资质的工程咨询机构编制项目建议书。项目建议书应当包括：
（一）项目名称、项目单位基本情况；
（二）项目建设的必要性和依据；
（三）项目建设规模、主要建设内容；
（四）项目建设选址和用地面积的初步方案；
（五）项目总投资匡算、资金筹措和还贷的初步方案；
（六）经济效益和社会效益预测，包括财务评价和国民经济评价；
（七）环境影响、交通、文物保护、劳动、安全、卫生、消防、能源和水资源消耗等初步分析；
（八）建设进度初步安排；
（九）结论。
第十九条 项目建议书应当由各区投资主管部门、市有关部门或市属管理的大型企业（集团）向市投资主管部门申报。
第二十条 市投资主管部门应当在收到项目建议书申请后作出是否受理的决定。投资主管部门如认为申请材料不齐全或不符合法定格式，应当自收到申请材料后5个工作日内一次性告知项目申报单位，要求项目申报单位补充或调整相关内容或材料。
第二十一条 市投资主管部门在审批项目建议书时，需要有关行业主管部门出具意见的，应当征求有关部门意见。有关部门应当在收到征求意见函后7个工作日内，提出书面意见；
逾期没有反馈书面审核意见的，视为同意。
第二十二条 项目建议书经批准后，项目单位应当组织开展可行性研究。可行性研究报告应当由有相应资质的咨询机构编制，必须包括以下内容：
（一）项目概况及依据；
（二）建设内容和建设规模；
（三）建设项目选址；
（四）环境保护和能源、资源消耗等；
（五）项目外部配套条件；
（六）劳动保护与卫生防疫、消防等；
（七）项目投资估算及投资来源落实情况；
（八）招标方案；
（九）风险管理方案；
（十）经济和社会效益分析；
（十一）项目建设周期和工程进度安排；
（十二）结论。
第二十三条 可行性研究报告应当由项目所属各区投资主管部门、市属有关部门或市属管理大型企业（集团）向市投资主管部门报送，并附以下文件：
（一）城市规划行政主管部门出具的城市规划意见；
（二）国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见；
（三）环境保护行政主管部门出具的环境影响评价审批意见；
（四）根据有关法律、法规应提交的其他文件。
第二十四条 市投资主管部门在审批可行性研究报告时，必要时可以征求有关行业主管部门意见。行业主管部门应当在收到征求意见函后7个工作日内，提出书面意见；逾期不反馈书面意见的，视为同意。
第二十五条 市投资主管部门可以委托政府投资项目评审中心对项目可行性研究报告进行评审，评审中心应当在规定时限内提出评审意见。
第二十六条 可行性研究报告经批准后，项目单位应当通过招标方式委托有相应资质的设计单位编制初步设计方案。初步设计方案确定的建设内容和建设标准不得超过可行性研究报告批复的范围。
第二十七条 市投资主管部门应当委托或组织有关机构和专家，对初步设计方案进行优化，对初步设计概算进行评审。经市投资主管部门批准的初步设计是进行项目建设的依据。
第四章 投资补助和贴息项目审批程序
第二十八条 市投资主管部门应当根据国民经济和社会发展要求，定期向社会公布投资补助和贴息的领域、标准。对投资补助项目，应当逐步向社会公示；对采用贴息方式支持的项目，应当向社会公开征集。
第二十九条 申请投资补助和贴息的项目，应当由项目所属各区、市有关部门或市属管理的大型企业（集团）向市投资主管部门报送资金申请报告。1个项目在建设期内只能报送1次资金申请报告，禁止多头申报和重复申报。
按照规定应当由市投资主管部门审批或核准的项目，也可以在上报可行性研究报告或项目申请报告时一并提出补助或贴息申请。
第三十条 申请投资补助或贴息的项目，原则上应是在建项目，或已经具备开工条件的新开工项目。
第三十一条 资金申请报告应包括以下主要内容：
（一）项目申报单位和项目基本情况；
（二）项目的资金情况，包括资金来源和到位情况；
（三）项目申报的理由；
（四）项目实施后的社会、经济评价和效果预测。
第三十二条 报送资金申请报告时，应当同时附送以下有效文件：
（一）项目审批、核准或备案文件；
（二）环境保护行政主管部门的环境影响分析报告批复文件；
（三）国土资源行政主管部门出具的项目用地审查意见；
（四）城市规划行政主管部门出具的规划意见；
（五）对申请贴息的项目已使用贷款的，应提供贷款银行付息单；
（六）根据国家和自治区有关规定需要提交的其他文件。
第三十三条 申请使用市预算内基本建设投资的项目单位，应当对项目其他资金来源、筹集方式与到位时间作出承诺。
第三十四条 市投资主管部门对符合规定要求的资金申请报告进行受理和审批。
第五章 实施管理
第三十五条 预算内基本建设投资项目实行项目法人责任制或项目管理单位责任制，项目法人或项目管理单位对项目建设全过程负责。
第三十六条 对于市预算内基本建设投资超过项目总投资50%的非经营性投资项目，应当逐步探索“代建制”，由市投资主管部门通过招标等竞争方式选择专业化的项目管理单位，由该项目单位负责项目的建设实施，竣工验收后移交使用单位。
第三十七条 对于经营性投资项目，应当在可行性研究报告批准后按照《中华人民共和国公司法》的要求组建项目法人或由已有的项目法人负责项目的建设实施。
第三十八条 预算内基本建设投资项目的勘察、设计、施工、监理和有关材料设备的采购，达到国家和自治区规定标准的，都要按照《中华人民共和国招标投标法》和市政府采购的有关规定进行招标，评标报告应当报市投资主管部门和财政部门备案。
第三十九条 实行项目建设监理制。建设监理单位要根据工程建设有关法律、法规、规程、工程设计文件和施工、设备监理合同以及其他工程建设合同，对工程建设进行监理，以控制工程投资、工期和质量。
第四十条 完善合同管理制度。建设项目有关工程施工、材料和设备、各项服务的采购均采用合同制管理。项目管理单位应当根据中标结果与中标单位签订合同，并报市投资主管部门和财政部门备案。
第四十一条 建立工程质量保证体系，完善工程质量责任制，加强工程质量管理。对于工程质量存在无法补救问题造成重大损失的，依法追究有关人员的行政和法律责任。
第四十二条 严格控制建设规模，加强项目概算管理。预算内基本建设投资项目要按照批准的内容和标准进行建设，不得擅自改变建设内容，变更建设规模。不论何种原因造成的投资增加，各项目单位都要自行平衡，市里不予追加投资。
第四十三条 市预算内基本建设投资计划一经下达，各级财政部门应当按照投资计划和支出预算及时、足额拨付建设资金，不得挤占、挪用或拖延拨付。
与其他出资人共同出资建设的项目，其他出资人也应当及时、足额将建设资金拨付到位，不能及时到位的，市投资主管部门可商请财政部门暂停资金拨付。
第四十四条 市预算内基本建设投资项目实行跟踪问效制度。项目单位应当及时向各级投资主管部门提供有关基建统计、会计、财务报表和项目进展情况以及资金到位情况，填报追踪问效表。按照各区、各部门自查为主，市投资主管部门组织抽查的办法，对预算内基本建设投资项目的实施效果进行科学评价，项目实施效果的评价结果将视情况在一定范围内予以公布，并作为安排以后年度预算内基本建设投资的重要参考。
第四十五条 投资项目按批准的设计建成后，项目单位应当在6个月内编制完成工程结算和竣工决算，报各级财政部门和审计部门审核后，由市投资主管部门会同有关部门组织竣工验收。
第四十六条 预算内基本建设投资项目应当按照有关规定办理产权登记，项目单位应当于竣工决算审核完毕和竣工验收合格后30日内办理产权登记手续。未经产权登记的项目，不得交付使用。产权登记后，除实行项目法人责任制的以外，项目管理单位应当及时与使用单位办理项目移交手续。
第六章 监督管理
第四十七条 建立市预算内基本建设投资责任追究制度，项目法人和项目管理单位对建设过程中发生的一切问题负全责，工程咨询、设计、施工、监理等单位按照相关合同规定承担具体责任。对不遵守法律、法规，给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。
第四十八条 完善投资制衡机制。各级投资主管部门、财政部门和其他有关部门要依据职能分工，对预算内基本建设投资管理进行相互监督，审计部门要加强对投资项目的审计监督，监察部门要对项目单位加强行政监督。
第四十九条 完善项目稽查制度，建立投资项目后评价制度，对投资项目进行全过程监管。完善投资项目的社会监督机制，鼓励社会公众和新闻媒体对项目进行监督。
第五十条 健全和完善投资服务机构的行业协会，确立法律法规监督、政府监管、行业自律的行业管理体制。咨询服务、勘察、设计、监理以及招标代理业务的取得都要采取竞争的方式。市投资主管部门应当对中介机构的工作质量和成果适时进行评估，评估结果与今后委托业务挂钩。强化投资中介服务机构的法律责任，建立责任追究和赔偿制度，督促其提高中介服务质量和水平。
第七章 附 则
第五十一条 各区使用财政性资金、专项资金和国内外贷款进行固定资产投资的，参照本办法执行。
第五十二条 本办法由市发展和改革委员会负责解释。
第五十三条 本办法自2006年6月1日起实施。