上海限制和拍卖私车额度的法律问题 (一)
- 重访发生于一年前的那场论战
杨小欣
提要
去年春夏, 上海实施多年的私车限额拍卖措施的合法性受到了广泛的质疑, 引起了声势不小的公开论战。这场论战尽管具有多方面的重要意义和影响, 却未及深入展开就偃旗息鼓了。在道交法实施一周年之际, 本文旧事重提, 主要针对上海市府的见解, 围绕该措施是否有合格的法律根据、是否与国家的有关立法和政策相抵触以及有关法律救济等问题, 进行较为详细的讨论。本文的主要观点如下。
(1) 该项措施在实质上增加了机动车登记的条件, 剥夺了上海居民依据国家立法规定的条件申办登记领取号牌的权利; 对私车主增设了国家立法没有设定的交费义务。具有如此效果的行政措施, 应当具有国家立法上的特别授权根据, 应当具有国家立法中的行为法上的授权根据。上海无权自主决定采取这一措施。
(2) 上海市府关于该项措施具有法律根据的全部见解, 在法律上都是根本不能成立的。尤其是市府法制办主任的答记者问, 犯了解释论上的基本错误, 曲解了道交法, 违反了法治行政的基本原则, 在客观上制造了国家立法内部的矛盾, 破坏了国家立法应当具有的内在协调性和统一性。事实证明, 该项措施自始至今没有任何合格的法律根据, 它是无权的或越权的, 因而是自始无效的行政行为。新加坡经验不能证明上海实施该项措施的正当性。国家节能规划不能成为该项措施的新依据。
(3) 该项措施违反了关于鼓励轿车进入家庭、鼓励私人汽车消费的国家基本政策; 违反了关于有关税费全国统一、设定权由中央统一行使和禁止地方自行增设有关税费、增加车主负担的国家规定; 实质上排除了国家道交管理立法规定的机动车登记条件在上海地区的适用效力; 违反了行政许可法确立的行政许可的基本原则; 违反了机动车购置税条例关于纳税条件的规定; 违反了宪法所确立的法制统一原则, 侵占了中央的立法权, 侵犯了宪法所保障的公民在法律面前人人平等的基本权利; 破坏了国内市场法制的统一。
(4) 该项措施严重侵犯了国家立法所确认的购车居民的权益, 不仅没有合格的法律根据,而且与国家立法明显抵触, 所以, 仅从法律的观点看, 有关居民中符合起诉条件者如果依法起诉, 应当能够得到相应的司法救济。但是, 鉴于此类诉讼影响重大等现实情况的存在, 估计在当地法院没有胜诉的实际可能性。尽管如此, 诉讼对于整个问题朝着有利于私车族方向的最终解决所可能起到的促进作用仍然值得期待。
(5) 如何解决该项措施所涉及的法律问题, 是上海的法治进程所面临的一个重大挑战。期待上海市府暂停该项措施, 召开听证会, 重新检讨有关法律问题, 并以适当的方式向公众认真履行其应当履行的说明责任; 更期待上海坚决执行国家的有关立法和政策, 主动撤消当地立法中的有关授权规定和该项措施, 制定可行的方案, 发布公告, 给通过拍卖取得额度的所有居民以充分的救济。
关键词
私车额度限制 私车额度拍卖 机动车登记管理 行政行为的法律根据 道路交通安全法 行政许可法 车辆购置税暂行条例 汽车产业发展政策 行政行为的合法性与合理性 违法行政行为的法律救济 地方权力的宪法界限
目次
( 前言、一、二, 作为第一部分先行发表。三、四、五、六, 作为第二部分待整理后发表)
前言 为何“旧事”重提
一 私车限额拍卖的性质及法律后果
(一) 涉及机动车的权利和公法规制
(二) 核发号牌、设定额度、拍卖额度,各有何目的
(三) 限额、拍卖、允许转让, 引起了什么法律后果
1. 额度限制增设了机动车登记的条件, 剥夺了居民依据国家立法申办登记的权利
2. 允许额度的有偿转让导致了额度的商品化
3. 额度拍卖使上海获得了具有“税收”性质的地方财政收入
(四) 限额拍卖是什么种类的行政决定
二 私车限额拍卖的法律根据问题
(一) 限额拍卖需要什么样的法律根据
1. 限额拍卖需要国家立法上的特别授权根据
2. 限额拍卖需要国家立法中的行为法上的授权根据
(二) 限额拍卖有何法律根据 ? 上海市府的回答
1. 市府未提示1997.11以前限额拍卖的法律根据
2. 市道交条例是1997.12.1至2004.4.30限额拍卖的法律根据
3. 市交通白皮书是2002.5.1至今限额拍卖的法律根据
4. 道交法是2004.5.1至今限额拍卖的法律根据
(三) 1997年11月以前的限额拍卖也许根本没有法律根据
1. 在已公开的法律文献中找不到任何授权根据
2. 也许存在的未公开文件不是有法律效力的授权根据
(四) 市道交条例生效后道交法生效前的限额拍卖没有合格的法律根据
1. 不存在国家立法上的任何授权根据
2. 市道交条例第十三条根本不是合格的法律根据
3. 市道交白皮书更不可能成为合格的法律根据
(五) 道交法生效后的限额拍卖仍然没有合格的法律根据
1. 法制办见解的理论构成和含意
长沙市流动人口计划生育管理实施办法
湖南省长沙市人民政府
长沙市人民政府令
（第6号）
《长沙市流动人口计划生育管理实施办法》已经1992年3月2日市人民政府第六次常务会议讨论通过，现予发布施行。
市 长 张明泰
一九九二年三月七日
长沙市流动人口计划生育管理实施办法
第一条 为加强流动人口计划生育管理，有效地控制人口增长，根据《湖南省计划生育条例》和国家计划生育委员会发布的《流动人口计划生育管理办法》，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称流动人口，是指在本市范围内现居住地不是其常住户口所在地且有生育能力的国内公民。
常住户口所在地是指常住户口所在的乡（镇）或设办事处的街道。
第三条 本市各级人民政府统一领导本辖区流动人口的计划生育工作，指导、协调有关部门对流动人口的计划生育工作实行综合管理。
各级人民政府及街道办事处应当将流动人口计划生育管理纳入人口与计划生育目标管理责任制，定期组织检查。
第四条 市计划生育委员会主管全市流动人口计划生育工作。县（区）计划生育委员会主管全市流动人口计划生育工作，县（区）计划生育行政管理部门主管本地区流动人口的计划生育工作。
第五条 公安、工商、劳动、卫生、工业、交通、建设、民政、乡镇企业等行政管理部门及其他有关部门应当配合计划生育行政管理部门共同做好流动人口的计划生育管理工作。
所有单位和个人都有协助计划生育管理部门做好流动人口计划生育管理工作的责任。发现躲避计划生育的人员，应及时报告。
第六条 流动人口计划生育由常住户口所在地和居住地的人民政府共同管理。
第七条 流动人口的生育申请由其常住户口所在地的县（区）计划生育行政管理部门或乡（镇）人民政府依照当地有关规定审核批准。
第八条 流动人口现居住地乡（镇）人民政府、街道办事处管理流动人口的职责是：
（一）进行计划生育的宣传教育；
（二）查验计划生育证明；
（三）检查育龄人员的计划生育情况；
（四）签订计划生育责任书；
（五）组织有关部门提供避孕药具和节育技术服务；
（六）督促有关单位落实流动人口计划生育管理措施；
（七）掌握怀孕、出生、节育情况并向常住户口所在地计划生育主管部门通报。
第九条 流动人口常住户口所在地的乡（镇）
人民政府、街道办事处管理流动人口的职责是：
（一）进行计划生育的宣传教育；
（二）督促育龄人员落实节育措施并建立联系制度；
（三）为育龄人员出具《流动人口计划生育证》。
第十条 流动人口必须到现居住地乡（镇）人民政府、街道办事处交验《流动人口计划生育证》，并签订《计划生育责任书》。
现居住地乡（镇）
人民政府、街道办事处查验计划生育证明，签订《计划生育责任书》后，应当进行登记并出具查验证明。对无计划生育证明或者计划生育证明不完备的，应当要求其补办。
第十一条 对没有计划生育查验证明的流动人口，公安部门不得办理暂住证、驾驶证；劳动部门不得办理务工许可证；建设部门不得办理施工许可证；工商行政管理部门不得办理营业执照；交通部门不得办理营运证。
第十二条 机关、团体、部队、企事业单位及个体工商户在流动人口中招用合同工、临时工或发包建设工程，要把遵守计划生育规定作为劳动合同或承包合同的一项重要内容．并定期检查婚育状况，发现计划外怀孕、生育者，应及时报告其当地计划生育行政管理部门或乡（镇）人民政府、街道办事处。
第十三条 因房屋拆迁过渡安置的流动人口，过渡期间由原常住户口所在地街道办事处管理。过渡期满迁往新居的必须接受现居住地街道办事处组织的孕情检查，确认无计划外怀孕者方能办理入户手续。
第十四条 因城市开发征用土地转户安置的流动人口计划生育工作，从转户之日起至新建制确立并办好交接手续时止，由开发单位进行管理。并接受当地乡（镇）
人民政府、街道办事处和县以上计划生育行政管理部门的监督。
第十五条 宾馆、旅店、招待所应主动查验住宿孕妇的计划生育证明，对无证住宿或拒不出示证明的，应及时向当地计划生育管理部门或乡（镇）人民政府、街道办事处报告。
第十六条 将房屋出租（借）给流动人口，出租（借）者必须与乡（镇）人民政府、街道办事处签订监督房屋承租人计划生育责任书，并交付500元以上的保证金。租赁关系解除后，保证金应原数退还。
第十七条 流动人口在现居住地分娩，应持有其常住户口所在地的计划生育行政管理部门或乡（镇）人民政府、街道办事处出具的计划生育证明和准生证。
第十八条 流动人口计划外怀孕的，有关部门和单位应当说服教育其就地采取节育措施，中止妊娠。
第十九条 流动人口的节育手术费，有用工单位的，由用工单位负担；无用工单位的，先由本人支付，凭现居住地乡（镇）人民政府、街道办事处证明，由本人在其常住户口所在地乡（镇）人民政府、街道办事处报销。
第二十条 对在管理流动人口计划生育工作中做出显著成绩的单位和个人，由当地人民政府和有关部门给予表彰和奖励。
第二十一条 对流动人口中独生子女父母的奖励，由其常住户口所在地的乡（镇）人民政府、街道办事处依照当地有关法规规章的规定办理。
第二十二条 机关、团体、部队、企事业单位、个体工商户和房屋出租者违反本办法，不履行对流动人口计划生育管理、监督义务，由计划生育行政管理部门处以3000元以下的罚款。
对违反本办法，不履行管理职责和应尽义务的乡（镇）
人民政府、街道办事处主要负责人，由上一级人民政府视情节给予行政处分，并由县（区）计划生育行政管理部门对其处50O元以下的罚款。
第二十三条 对流动人口违反计划生育规定的，由现居住地的乡（镇）人民政府、街道办事处或计划生育行政管理部门按《湖南省计划生育条例》的规定予以处理。在现居住地未被发现的，其常住户口所在地的乡（镇）人民政府、街道办事处或计划生育行政管理部门发现后应及时作出处理。
流动人口在一地因违反计划生育规定已按规定受到处罚的，在另一地不因同一事实再次受到处罚。
第二十四条 对伪造、出卖、骗取或者滥发计划生育证明的，由县（区）以上计划生育行政管理部门对直接责任人给予警告，没收其违法所得，并可处以500元至3000元罚款或者建议其所在单位给予行政处分。
第二十五条 本办法所规定的罚款与没收的违法所得全部上交财政，不得挪作他用。
第二十六条 对侮辱、威胁、殴打计划生育管理人员，妨碍计划生育管理人员执行公务的，由公安机关按照治安管理处罚条例有关规定处理，构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第二十七条 当事人对处理决定不服的，可以按照《湖南省计划生育条例》的规定申请行政复议或者提起行政诉讼。
第二十八条 本办法由长沙市计划生育委员会负责解释。
第二十九条 本办法自公布之日起实行。凡在本办法实行前已流入流出的人员，必须在本办法实行之日起2个月内按本办法的规定补办有关手续，逾期不补办的，注销有关证照，责令限期离开现居住地。
鞍山高新技术产业开区管理条例
辽宁省鞍山市人大常委会
鞍山高新技术产业开区管理条例
(1994年12月9日鞍山市第十一届人大常委会第十三次会议通过；1995年1月20日辽宁省第八届人大会常委会第十二次会议批准；1995年2月17日公布施行。)
第一章 总 则
第一条 为加快高新技术产业开发区建设与发展，根据《中华人民共和国科学技术进步法》和国务院有关规定，结合我市实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于经中华人民共和国国务院批准的鞍山高新技术产业开发区。 鞍山高新技术产业开发区(以下简称开发区)，规划面积 7.9 平方公里，区域范围：东起南沙河，西至锅底山 80 米等高线；南起东山分水岭 80 米等高线，北至魏北路。
第三条 开发区重点发展电子信息、自动化、新材料、新能源与高效节能、环保与静电、生物技术和其它无污染的高新技术，逐步形成科研、生产、生活、教学、高新技术产业为一体化的的新城区，其主要任务是：
引进、吸收国内外的高新技术和资金，兴办高新技术企业；
促进高新技术成果商品化、产业化、国际化；
推动传统工业改造，为全市产业结构调整，提高产品科技含量，增加经济效益提供技术支持。
第五条 鼓励国内外企业、教学、科研单位以及其它经济组织和个人在开发区投资兴办高新技术企业或科研机构，从事高新技术产品的研究、开发、生产、经营和咨询等活动。
第二章 管理与服务
第五条 开发区管理委员会(以下简称开发区管委会)是鞍山市人民政府的派出机构行使市级经济管理权，对开发区实行统一领导和管理。
第六条 开发区管委会行使下列职权：
(一)贯彻实施有关法律、法规、规章和省、市人民政府的有关规定；
(二)依据法律、法规和有关规定制定开发区有关行政管理规定；
(三)制定并组织实施开发区总体规划和发展计划；
(四)负责入区项目和企业的审批；
(五)统筹安排组织实施开发区的投资建设项目，兴办开发区科技创业服务机构和公共事业。
(六)依法管理开发区财政、税务、国有资产、劳动人事、工商、土地和技术监督等事务；
(七)按规定管理权限管理开发区的进出口业务；
(八)鞍山市人民政府授予的其它权限。
第七条 市工商、税务、审计、土地、公安、外汇等行政管理部门，在开发区设立派出机构，在开发区管委会和上级行政机关领导下工作。
第八条 开发区财政按区级体制管理，建立一级财政，设立一级金库。
第九条 银行、保险、证券、信托等金融机构经中国人民银行鞍山市分行批准，可在开发区设立分支机构，办理有关业务，为开发区企业提供金融服务。
第十条 开发区建设资金的来源：
(一)开发区财政收入；
(二)市财政拨款；
(三)社会筹集；
(四)其它资金。
第十一条 开发区土地出让收入及收缴的各项费用，按国家规定上缴后，纳入开发区财政，全部用于开发区建设。
开发区可建立会计事务所、审计事务所、律师事务所和其它咨询、服务构。
第三章 企业的设立与管理
第十三条 高新技术企业必须具备下列条件：
(一)从事本条例第三条规定范围内一种或多种高新技术及产品的研究、开发、生产和经营业务。单纯的商业经营除外；
(二)实行独立核算、自主经营、自负盈亏；
(三)企业的负责人是熟悉本企业产品研究、开发、生产和经营的科技人员，并且是本行业的专职人员；
(四)具有大专以上学历的科技人员占企业职工总数的30%以上，其中产品研究、开发的科技人员应占企业职工总数的10%以上；
从事高新技术产品的生产或服务的劳动密集型高新技术企业，具有大专以上学历的科技人员占企业职工总数的20%以上；
(五)符合国家规定注册资金标准，并有与其业务规模相适应的经营场所和设施；
(六)用于高新技术及其产品研究、开发的经费应占本企业年总收入的3%以上；
(七)高新技术企业的总收入，一般由技术性收入、高新技术产品产值、一般技术产品产值和技术性相关贸易组成。高新技术企业的技术性收入与高新技术产品产值的总和应占本企业当年总收入的50%以上；
技术性收入是指由高新技术企业进行的技术咨询、技术转让、技术入股、技术服务、技术培训、技术工程设计和承包、技术出口、引进技术消化吸收以及中试产品的收入；
(八)有明确的企业章程和严格的技术、财务管理制度；
(九)企业的经营期在十年以上。
第十四条 兴办高新技术企业，须向开发区管委会提出申请，经开发区管委会审核，市科委同意报省科委批准并发给高新技术企业证书。
第十五条 企业应在开发区内银行开立帐户，需设外汇帐户的经外汇管理部门批准，可在开发区经营外汇业务的金融机构开设外汇帐户。
第十六条 企业有权依法独立经营、自主决策、自行制定生产经营计划，筹措、运用资金，采购生产资料，销售产品，按有关规定自行确定工资标准，工资形式和奖励、津贴制度；自行确定机构设置，人员编制；依法招收、招聘、辞退职工，对职工实行合同管理。
第十七条 企业依法纳税，严格遵守国家有关财务、会计制度，按规定向开发区财政、税务和企业管理机构报送会计报表，并接受监督。
第十八条 开发区管委会应定期对高新技术企业进行考核，经考核不符合规定的，按规定取消其高新技术企业资格，不再享受优惠待遇。
第十九条 高新技术企业合并、分立、变更、迁移，需要保留高新技术企业资格的，应按本条例第十四条规定程序重新办理有关手续。
企业终止经营，应在清理债权、债务和财产前向开发区工商、税务行政管理部门提出清算报告，办理注销登记手续。
对经营期未满十年的高新技术企业有前款情况的，在清理债权、债务和财产前，应补交已减免的税款。
第四章 优惠待遇
第二十条 开发区实行《国务院关于批准国家高新技术开发区和有关政策规定的通知》等由国家和地方规定的优惠待遇。
第二十一条 对开发区引进项目、资金、技术、信息、人才等以及为开发区提供高新技术成果取得显著经济、社会效益的人员，给予奖励。
第五章 附则
第二十二条 本条例由鞍山市人民政府负责解释。
第二十三条 本条例自公布之日起施行。